Legislativní (ne)činnost Parlamentu jako nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb.

24. 03. 2026

Úvod

Na základní východiska problematiky legislativní odpovědnosti orgánů veřejné moci za újmu způsobenou legislativní (ne)činností jsem upozornil již v prvním dílu tohoto příspěvkového cyklu,[1] v němž byla vymezena samotná povaha legislativní odpovědnosti, její místo v systému odpovědnosti státu a současně i absence jejího výslovného normativního zakotvení v českém právním řádu.

Ve druhém dílu jsem na tyto závěry navázal úvahami de lege ferenda, a to jak ve vztahu k možným modelům budoucí právní úpravy, tak i ve vztahu k inspiraci zahraničními právními řády, zejména německým, rakouským a francouzským.[2]

Předkládaný třetí díl se navazuje na dva předchozí a vyjadřuje se k dané problematice v rovině platného práva. Jeho cílem je podrobit kritickému rozboru rozhodovací praxi Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, na níž stojí dnes převládající závěr, že legislativní (ne)činnost orgánů veřejné moci zpravidla nelze podřadit pod pojem nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Pozornost bude soustředěna zejména na nález Ústavního soudu ze dne 22. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 245/98, a na stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, které představují klíčové judikaturní body pro současné uchopení této otázky.

Tento článek si klade za cíl ověřit, zda argumenty, jimiž nejvyšší soudy odůvodňují nemožnost založení odpovědnosti za legislativní (ne)činnost, skutečně obstojí z hlediska ústavního pořádku, systematiky zákona o odpovědnosti státu i obecnějších principů dělby moci a právního státu. V návaznosti na to bude zkoumáno, zda je přesvědčivé restriktivní pojetí nesprávného úředního postupu jako činnosti spojené toliko s aplikací práva, a zda je odůvodněné apriorní vyloučení normotvorné činnosti, a to jak na úrovni zákonné, tak i ústavní normotvorby, z rámce právní odpovědnosti státu.

Smyslem tohoto třetího dílu tedy již není znovu otevírat otázku teoretického vymezení či otázku možných budoucích legislativních řešení, kterým byly věnovány předchozí díly, nýbrž prohloubit dogmatická a judikaturní východiska celé problematiky de lege lata, a to ve vztahu k moci zákonodárné (resp. i ústavodárné), která je činěna Parlamentem ČR. V těžišti výkladu proto bude stát kritická analýza vnitřní konzistence dosavadní judikatury, jejích argumentačních východisek a jejích limitů, a to právě ve vztahu k otázce, zda lze legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí nadále bez dalšího vylučovat z rámce odpovědnosti za výkon veřejné moci.

Pojednání k danému tématu ve vztahu k legislativní činnosti moci výkonné bude věnován poslední díl této série příspěvků, který plánuji taktéž vydat.

 

Legislativní (ne)činnost Parlamentu

Obecné pojednání

Je to již více jak dvacet let, kdy Ústavní soud vydal nález ze dne 22.9.1998, sp. zn. I. ÚS 245/98, od kterého můžeme pomyslně datovat existenci problematiky odpovědnosti z (ne)činností legislativních orgánu v rámci tuzemského právního prostředí. Tento významný milník poprvé ukázal postoj Ústavního soudu k problematice odpovědnosti za škodu, která vznikla v příčinné souvislosti s (ne)činností legislativních orgánů, především pak Parlamentu, v rámci kterého je tato otázka nejvíce vzpomínaná.

Stěžovatel se v předmětné věci domáhal náhrady škody vzniklé vadnou publikací zákona č. 267/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve Sbírce zákonů, kterým měla být založena práva na odškodnění účastníků vojenských táborů nucených prací. Z textu zákona byly při publikaci omylem vypuštěny dva odstavce ustanovení upravující právo na odškodnění účastníkům vojenských táborů nucených prací, které zakládaly stěžovateli, v případě publikace úplného znění schváleného zákona ve Sbírce zákonů, nárok na odškodnění.

Zákonem č. 107/1995 Sb. následně došlo k vložení chybějících odstavců do původně publikovaného textu zákona. Přestože je ze zákona č. 107/1995 Sb. zřejmý účel opravy vadné publikace zákona vyhlášeného ve Sbírce zákonů, mechanismus zpětného účinku na období od účinnosti zákona č. 267/1992 Sb. do účinnosti „opravné“ novely absentoval. Z tohoto důvodu právní následky nastali ex nunc, a nikoliv ex tunc, tj. retroaktivně, jak by se dalo, s ohledem na smysl a účel zákona č. 107/1995 Sb., očekávat. V důsledku tohoto stěžovatel nemohl uplatnit svůj nárok v rozhodném období.

Nesprávný úřední postup byl dle názoru Ústavního soudu v tomto případě založen jednáním pracovníků bývalého Federálního shromáždění, kteří předložili k publikaci zákon v jiném znění, než v jakém byl tehdejšími poslanci jednomyslně schválen. Senát Ústavního soudu mimo jiné v předmětné věci učinil závěr, že: „Předmětné ustanovení (pozn. autora: ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 59/1969 Sb.)[3] výslovně omezuje aplikaci tohoto zákona pouze na nesprávný úřední postup některých státních orgánů, mezi které nelze zahrnout zákonodárný sbor, zatímco ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, platné od 8. 2. 1991 má generální povahu, je koncipováno jako základní právo každého domáhat se náhrady škody, která mu byla způsobena nejen soudem, ale vůbec orgánem veřejné správy či kterýmkoli jiným státním orgánem, a to jeho rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Citovaný článek tedy nevylučuje odpovědnost za škodu vzniklou nesprávným úředním postupem při vyhlašování zákona. […] Z povahy věci Ústavní soud dovodil, že k chybě nedošlo přímo zákonodárnou činností Federálního shromáždění, ale především pochybením pomocného administrativního aparátu Federálního shromáždění, který předložil k podpisu ústavním činitelům neúplný text schváleného zákona.“[4]

Především pak z textu poslední věty výše citovaného právního názoru Ústavního soudu bylo a contrario dovozeno, že pokud by k chybě došlo „přímo zákonodárnou činností Federálního shromáždění“, ať už při vydávání zákonů či ústavních zákonů, o nesprávném úředním postupu by hovořit nešlo.

I když se Ministerstvo spravedlnosti ve svém vyjádření snažilo přesvědčit Ústavní soud o tom, že Parlament je vyňat z působnosti zákona č. 59/1969 Sb., Ústavní soud tento názor nepřevzal.[5] Nepřistoupil ani na Ministerstvem spravedlnosti tvrzený systematický výklad Listiny, dle kterého za úřední postup lze považovat činnost těch státních orgánů, jichž se týká hlava pátá Listiny, do které je systematicky zařazeno i samotné ustanovení o náhradě škody způsobené nesprávným úředním postupem. Hlava pátá se týká činnosti orgánů veřejné moci, která dle Ministerstva spravedlnosti souvisí s „realizací práva“, tedy orgánů moci výkonné a soudní.

Ústavní soud tedy a priori nevyňal Parlament z působnosti zákona č.  59/1969 Sb., na druhou stranu poukázal na specifika legislativní činnosti, z důvodu kterých tato činnost za úřední postup být považovaná nemůže.

Tyto závěry Ústavního soudu byly použity jako stavební kameny pro následnou rozhodovací činnost Ústavního a Nejvyššího soudu a je na ně odkazováno, až značně automaticky, i nyní. To však bez erudovanější právní argumentace.

Jako jistý úspěch však lze považovat snahu Ústavního soudu postupně v dalších rozhodnutích odůvodnit a legitimovat výše uvedené závěry, na které nejvyšší soudy navazují, kdy ve výše zmiňovaném nálezu ze dne 22.9.1998, sp. zn. I. ÚS 245/98 se Ústavní soud spokojil pouze s tvrzením o neaplikovatelnosti pojmu nesprávného úředního postupu na legislativní orgány při výkonu „přímé legislativní činnosti“.

Na druhou stranu by bylo fér říci, že převažující doktrinální názor nejen českých autoru se shoduje s názorem Ústavního soudu v tom, že v případě legislativní (ne)činnosti jako takové odpovědnost státu dovodit nelze.[6] Diskuze o aplikovatelnosti pojmu nesprávného úředního postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk se pak jeví jako nadbytečná. Je tomu však skutečně tak?

Kritický rozbor stanoviska pléna ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ve vztahu k ústavní a zákonné normotvorbě

 

Pro zodpovězení otázky, zda je možno nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk aplikovat i na situace legislativní (ne)činnosti bude nejprve nutno vyřešit otázku existence legislativní odpovědnosti Parlamentu za legislativní (ne)činnost. V tomto ohledu bude nejvhodnější dále pojednat o judikatuře nejvyšších soudů, která je v této oblasti, s ohledem na absenci odborné literatury, základním zdrojem, s kterým lze v příspěvku pracovat. 

V tomto ohledu je dále stěžejní stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28.4.2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (dále také „stanovisko“), v němž byly formulovány jednotlivé argumenty, které blíže rozebírají nemožnost považovat legislativní (ne)činnost za nesprávný úřední postup a založení odpovědnosti za legislativní (ne)činnost celkově. Tyto argumenty jsou pak užívány soudy jak pro normotvorbu zákonnou, tak tu podzákonnou, byť toto není úplně vhodné.[7]

V předmětné věci měl Parlament svou legislativní nečinností, která byla nazvána Ústavním soudem již v dřívějším nálezu [8] za protiústavní, zapříčinit vznik škody tím, že nepřijal právní úpravu jednostranného zvyšování nájemného předvídanou ustanovením § 696 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, čímž způsobil, že pronajímatelé nemohli navýšit nájemné ani v případě, že nájemné obdržené za nájem nepokrylo ani náklady spojené s údržbou nemovitosti. V tomto stanovisku pak byla přiznána kompenzace, kterou Ústavní soud, zřejmě ze strachu z případných precedenčních účinků, nenazývá jako náhradu škody, nýbrž jako kompenzaci za protiústavní omezení vlastnického práva.[9] Nechám pak každému čtenáři na uvážení, zda shledává rozdíl mezi náhradou „škody vzniklé legislativní (ne)činností“ a „protiústavním omezením práva dle ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny“, na základě kterého je „kompenzace za protiústavní omezení vlastnického práva“ ve stanovisku přiznána. Jsem toho názoru, že náhrada škody v českém právním řádu má svůj ústavní základ právě ve zmiňovaném ustanovení čl. 11 Listiny a veškerá další zákonná úprava náhrady škody toto ústavní právo provádí. Pokud Parlament svou legislativní (ne)činností poruší pravidla vztahující se k legislativnímu procesu, v jehož důsledku vznikne škoda, lze pak dovodit, že bylo zasaženo do ustanovení čl. 11 Listiny vždy.

Ústavní soud využil ústavní stížnosti i k tomu, aby vyjádřil tři základní argumenty, které odůvodňují již dříve projevený názor, že z legislativní (ne)činnosti nelze dovozovat odpovědnost a tím pádem ani legislativní (ne)činnost pod úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk podřadit nelze.

Nyní se pokusím nastínit čtenáři jednotlivé argumenty a s těmito se vypořádat tak, aby byly patrné nedostatky, které předmětná argumentace přináší.

Argumenty na základě kterých Ústavní soud ve stanovisku dovozuje nemožnost vyvodit odpovědnost pro legislativní orgány jsou: 1) dovozování politické odpovědnosti z činnosti legislativních orgánů, 2) zákaz omezování autonomie těchto legislativních orgánů a 3) odpovědnost orgánů veřejné moci pouze za aplikaci práva.

První argument je založen na dovozování politické odpovědnosti členům legislativního orgánu a s tím spojené vyloučení odpovědnosti právní. K tomuto argumentu jsem se vyjádřil dostatečně v prvním příspěvku[10] a nyní se, pokusím zaměřit na určitá specifika plynoucí pro právní řád ČR a navázat na argumentaci Ústavního soudu použitou ve stanovisku.

Ústavní soud dovodil, že: „Parlament nelze považovat za orgán veřejné správy, soud nebo jiný srovnatelný orgán státu. Nelze tak především učinit v případě, kdy Parlament vykonává svoji zákonodárnou pravomoc. Odpovědnost za výkon této pravomoci je v první řadě politická.“[11] Ústřední myšlenka tohoto argumentu je založena na tom, že poslanci a senátoři vykonávají svůj mandát osobně v souladu se svým slibem a nejsou přitom vázáni žádnými příkazy (ustanovení čl. 26 Ústavy). V této části si dovolím pouze odkázat na pojednání o pravidlech vztahujících se k legislativnímu procesu učiněné prvním příspěvku této série.[12]

K zamyšlení je jistě i postoj Ústavního soudu, který politickou odpovědnost spojuje pouze s ustanovením čl. 36 odst. 3 Listiny. Při aplikaci ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny, na kterém je zmiňované stanovisko pléna vystavěno, však již tento argument vůbec nezohledňuje, byť se jedná o totožný orgán státu, ohledně kterého je pojednání učiněno.

Musím se přiznat, že nemohu nalézt motiv Ústavního soudu, proč takto rozlišovat de facto obdobné situace, které se však uplatňují na základě jiného ustanovení právního předpisu. Obě situace lze označit za pochybení legislativního orgánu. Pokud tedy Parlament označíme za orgán založený na politickém základu, je nutno toto aplikovat pro veškerou jeho legislativní (ne)činnost bez ohledu na normy, které svou legislativní (ne)činností Parlament poruší. Toto však Ústavní soud zcela ve své argumentaci opomíjí. Zároveň nepoukazuje ani na důvod pro rozdílný přístup v jednotlivých případech. 

Lze uzavřít, že sféra politické odpovědnosti je dle Ústavního soudu jakousi výhybkou pro neuplatnění legislativní odpovědnosti. Ústavní soud však není jediným, kdo politickou odpovědností argumentuje, kdy již z prvního příspěvku[13] je zřejmé, že argumentace politickou odpovědností je známá mnohým právním prostředím jednotlivých států kontinentálního práva. Jistě by však bylo vhodné tento argument Ústavním soudem blíže rozvinout.

Samotná skutečnost, že Parlament odvozuje svou legitimitu od demokratických voleb nemůže být důvodem pro to, aby Parlament svou činnost nevykonával řádně. Nemůžu se tedy spokojit čistě s tímto závěrem Ústavního soudu. Na druhou stanu je zřejmé, že legislativní pravomoc je svou povahou specifická oblast. Toto však nemůže vést bez dalšího k odmítnutí odpovědnosti za tuto oblast výkonu veřejné moci. Zdůrazňuji, že specifičnost legislativní pravomoci je jistě důvod pro velice obezřetný přístup k jednotlivým pochybením, a podle tohoto přistupovat k méně závažným pochybením zdrženlivě a omezit se na nejzávažnější případy v rámci kvalifikovanosti porušení tak, jak o tomto bylo pojednáno v prvním příspěvku.[14] Nelze však a priori z těchto důvodů odebrat Parlamentu odpovědnost z legislativní (ne)činnosti. Toto by zavedlo neodůvodněnou nerovnost mezi orgány veřejné moci vykonávajícími legislativní pravomoc a všemi ostatními orgány veřejné moci, které jsou za výkon jim svěřené pravomoci zásadně odpovědné. O to víc toto platí v případě, kdy vadné jednání legislativního orgánu při legislativní (ne)činnosti může mít fatální následky u relativně neomezeného počtu adresátů předmětných právních norem. Tento závěr konec konců dovodil i Ústavní soud ve vzpomínaném nálezu ze dne 22.9.1998, sp. zn. I. ÚS 245/98, kdy svou argumentaci opřel o tu skutečnost, že: „Opačný výklad by podle názoru Ústavního soudu vedl k tomu, že by byla narušena rovnováha mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní“, čemuž nelze nic namítat a plně se s touto pasáží ztotožňuji.

Jednoznačně tedy nelze uzavřít, že legislativní orgány za svou (ne)činnost neodpovídají a poškozené odkázat na odpovědnost politickou, která škodu jim vzniklou zjevně nenahradí. 

Druhý argument, na kterém je vystavěn odmítavý názor stanoviska Ústavního soudu o dovození legislativní odpovědnosti Parlamentu a posuzování legislativní (ne)činnosti jako nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk je založen na strachu z omezení autonomie normotvůrce. Ústavní soud dovozuje, že založením odpovědnosti za legislativní (ne)činnost dojde k nepřípustnému omezení „manévrovacího prostoru zákonodárce.“[15]

Lze plně souhlasit čistě s názorem, že s odpovědností za legislativní (ne)činnost bude typicky spojen následek v podobě ovlivnění této legislativní (ne)činnosti, které se musí zákonitě dotknout. Odhlédneme-li od legislativní odpovědnosti a na ní navazující povinnosti náhrady škody, samotný systém brzd a protiváh, na který ostatně Ústavní soud ve stanovisku sám odkazuje, předpokládá možnost zasahovat do činnosti moci zákonodárné rušením právních předpisů, jsou-li v rozporu s Ústavním předpisem. [16]

Paradoxem je, že tohoto si je Ústavní soud dobře vědom, když poukazuje na to, že: „Meze volnosti uvážení zákonodárce jsou sice stanoveny ústavním pořádkem, důsledkem jejich překročení je ale možnost zrušení zákona nebo vyslovení jeho protiústavnosti Ústavním soudem“, čímž přiznává existenci pravidel regulující legislativní (ne)činnost, která je těmito ovlivňována.

Ústavní soud ve stanovisku dále dodává, že ani zrušení právního předpisu za rozpor s pravidly výše vzpomínanými nezakládá právo jednotlivcům na náhradu škody. Konkrétně pak uvádí, že: „Takovýto zásah Ústavního soudu sice může za určitých okolností mít vliv na práva jednotlivce, do nichž bylo v důsledku takovéhoto zákona nebo mezery v zákoně zasaženo (např. neaplikovatelnost zákona v určité věci), nezakládá však jednotlivci nárok na náhradu škody.“

Z jakého důvodu nelze založit odpovědnost z legislativní (ne)činnosti a přiznání náhrady škody obecným soudem v těchto případech však Ústavní soud opět neuvádí. Rozpor zákona s ústavním pořádkem je typický příklad, který jsem vzpomínal při konstruování pravidel vztahujících se k legislativnímu procesu, na základě kterého jsem legislativní odpovědnost dovozoval. S tímto názorem se, s odkazem na doposud učiněné pojednání, tedy ztotožnit nemohu.

Za situace, kdy je Ústavní soud způsobilý rozhodovat o souladu zákona s ústavním pořádkem, a z tohoto důvodu označit zákon za protiústavní, je otázkou, proč by nemohly být tyto závěry vztaženy i ve prospěch jednotlivců, kteří by se následně obrátili na soudy obecné s nárokem na náhradu škody v souvislosti s protiústavním zákonem vzniklé.

Navíc samotné zrušení zákona z důvodu nesouladu s ústavním předpisem je mnohem intenzivnější zásah do činnosti legislativní moci mocí soudní, než zásah v podobě následného přiznání náhrady škody vadnou legislativní (ne)činností vzniklé, která má již pouze účel reparační. Tyto závěry však nečiním jen v souvislosti se zrušením zákona pro rozpor s ústavním pořádkem, kdy jsem toho názoru, že porušení pravidel vztahujících se k legislativnímu procesu je objektivní stav, který lze posuzovat, kdy do samotného zákona nemusí být vůbec Ústavním soudem zasaženo. Avšak s ohledem na tu skutečnost, že posuzování ústavnosti zákonů přísluší v ČR soudu Ústavnímu, případné uplatnění škody by zřejmě nezbytně tomuto právnímu názoru Ústavního soudu o protiústavnosti zákona předcházelo.

Tato případná náhrada škody by nebyla hrazena ani z rozpočtové kapitoly Parlamentu, což by případnou činnost tohoto legislativního orgánu ovlivnilo mnohem více. Je tedy otázkou, do jaké míry je přiznání škody vzniklé legislativní (ne)činností způsobilé zasahovat do autonomie vůle legislativního orgánu.

Závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, které poukazují na nemožnost legislativní (ne)činnost regulovat pravidly vztahujících se k legislativnímu procesu byly vyvráceny již v prvním příspěvku,[17] lze tedy jen znovu zopakovat, že není pravdou, že: „Neexistuje a ani existovat nemůže pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor či poslanecký nebo senátorský klub má při přijímání zákonů hlasovat.“ Lze tedy uzavřít, že případných porušení pravidel v rámci legislativní (ne)činnosti může být více, než si nejvyšší soudy připouští.

Až třetí argument stanoviska Ústavního soudu se pak zabývá samotnou povahou pojmu nesprávného úředního postupu. Ústavní soud přitom dovozuje, že nesprávným úředním postupem lze rozumět pouze výkon veřejné moci jednotlivých orgánů veřejné moci při „aplikaci práva“. Na toto navazuje tvrzením, že: „Odpovědnost státu, resp. Parlamentu České republiky jako orgánu veřejné moci za samotné uplatnění zákonodárné pravomoci, jehož výsledkem není aplikace, resp. akt aplikace práva, nýbrž zákon, v ústavním systému České republiky na úrovni ústavní ani zákonné není výslovně upravena.“ Výkon veřejné moci jednotlivých orgánů veřejné moci při tvorbě práva pak je pro pojem úřední postup dle Ústavního soudu zapovězen.

Obdobný názor zastal následně také Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 26.9.2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ve kterém stanovil že jde-li o legislativní činnost, tak pak: „Se nejedná o akty individuálně právní, které by byly výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech“, a z tohoto důvodu legislativní odpovědnost zavrhl.

Na toto upozorňuje i Berka[18] v rámci rakouského právního řádu, který uvádí, že: „Je dána odpovědnost (pozn. autora: pouze) za jednání orgánu při provádění zákonů“, a z tohoto důvodu je „vyloučena odpovědnost za zákonodárné akty“. Stejně tak i Kerner[19] nepokládá „zákonodárství za provádění zákonů“.

Je jistě pro aplikaci ustanovení § 13 OdpŠk přínosné, že Ústavní soud činí určitý výklad pojmu nesprávný úřední postup. Tento výklad pak restriktivně omezuje na (individuální) akty aplikace práva[20]. V tomto kroku však nejvyšší soudy končí a již neodůvodňují svůj restriktivní přístup vůči aktům legislativním.[21]

Nyní se pokusím výše uvedené stanovisko shrnout a pojednat o stanovisku jako celku. Kritickým pohledem na předmětné stanovisko lze v souhrnu především poukázat na to, že učiněná argumentace je nepřesvědčivá. Upozorňuji i na názorový rozpor mezi body 13. a 18. tohoto stanoviska. Dle prvního ze zmiňovaných bodů stanoviska Ústavní soud dovozuje, že protiústavní dlouhodobá nečinnost zákonodárce nezakládá odpovědnost legislativního orgánu dle ustanovení čl. 36. odst. 3 Listiny. V bodě 18. stanoviska pak tomuto názoru protiřečí, když uvádí, že legislativní odpovědnost v těchto případech založena dle ustanovení čl. 36. odst. 3 Listiny je, to však pouze v případě dotčení základního práva dle ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny. Toto činí odůvodnění stanoviska ještě méně přesvědčivým. Jaká pak bude situace, pokud budou protiústavní dlouhodobou nečinností zasažena základní práva jiná[22], se ze stanoviska nedozvíme. Analogicky lze však dovodit zřejmě stejný závěr a obdobně přistupovat například i v případech zásahu do základního práva na život a zdraví, lidskou důstojnost, svobodu projevu aj.

Höllander,[23] byť souhlasí s kritikou, kterou učinil Ústavní soud ve stanovisku vůči Parlamentu ohledně nerespektování právního názoru dříve učiněného Ústavním soudem, a na to navazující dlouhotrvající protiústavní legislativní nečinnost, zvolený prostředek Ústavního soudu, který náhradu škody dovodil přímo z ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny a nikoliv ustanovení čl. 36. odst. 3 Listiny,  považuje za rozporný jak s ústavním pořádkem, tak i se zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, kdy dle něj nelze takto dovodit odpovědnost z legislativní nečinnosti čistě na základě ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny. Domnívá se, že: „Zavedení právní odpovědnosti k náhradě škody (újmy) vzniklé v důsledku legislativní nečinnosti, jejíž protiústavnosti je konstatována v rozhodnutí Ústavního soudu, představuje krok, jenž má ústavní rozměr. Představuje krok, jenž mění proporci vztahu kategorií demokracie a právního státu, suverenity parlamentu a dělby moc.“

Rozhodovací praxe Ústavního soudu potvrdila, že názor učiněný v bodě 18. stanoviska nebyl Ústavním soudem považován pouze za teoretický koncept, kdy dle předmětného názoru, s odkazem na ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny, následně rozhodl i v nálezu ze dne 6.9.2011, sp. zn. IV. ÚS 423/08.

Závěr

Lze tak dát zapravdu Smutné a Svobodovi,[24] pokud uvádí, že současná judikatura Nejvyššího soudu a Ústavního soudu je v otázce legislativní odpovědnosti v rámci právního řádu ČR, a na ní navazující právní (výzkumná) otázka v podobě aplikovatelnosti legislativní (ne)činnosti na nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk, velmi stručná.

Lze označit za zklamání přístup nejvyšších soudů, pokud se u takto podstatné problematiky, u které absentuje explicitní zákonná úprava, spokojí toliko s konstatováním, že legislativní (ne)činnost nelze označit za nesprávný úřední postup, a to většinou pouze s odkazem na tu skutečnost, že legislativní odpovědnost pro právní řád ČR dovozovat nelze, a proto je předmětná otázka již nadbytečná. K tomuto závěru však nejvyšší soudy dochází, aniž by provedly hlubší právní rozbor, kdy argumenty Ústavního soudu ve stanovisku jsou, jak jsem ukázal výše, nepřesvědčivé.

Pro potvrzení těchto závěru uvádím i odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26.9.2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, které byl učiněno ještě před stanoviskem Ústavního soudu, ve kterém Nejvyšší soud svou argumentaci k této problematice vtělil do jedné věty, kdy pouze uvedl, že: „Vydání normativního právního aktu není totiž úředním postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti.“

Lze tedy uzavřít, že současná „rozhodovací nálada“ nejvyšších soudů legislativní (ne)činnost Parlamentu za nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk nepovažuje. Pro tyto soudy není ani tak rozhodná otázka aplikace předmětného pojmu na legislativní (ne)činnost Parlamentu, jakož spíše otázka legislativní odpovědnosti jako takové. Lze však, především s ohledem na argumentaci ve stanovisku učiněné, dovodit, že Ústavní soud nepovažuje legislativní (ne)činnost za akty aplikace práva a z tohoto důvodu lze uzavřít, že pokud by byla následně případná legislativní odpovědnost v právním řádu ČR dovozena, Ústavní soud by setrval na svém názoru a stanovil, že legislativní (ne)činností není nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk.

Lze si však jistě představit i to, že tyto závěry budou prolomeny a dojde k extenzivnějšímu výkladu pojmu nesprávného úředního postupu a s tím spojené dovození legislativní odpovědnosti za legislativní (ne)činnost nejen Parlamentu.

Citace:

[1] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[2] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne) činnost v českém právním prostředí – úvahy de lega ferenda. Právní -rozhledy, 2025, č. 7-8, s. 234 a násl.

[3] Nyní ustanovení § 13 OdpŠk.

[4] Nález Ústavní soud ze dne 22. 9. 1999, sp. zn. I. ÚS 245/98.

[5] Stejný závěr se, s odkazem na tento nález Ústavního soudu, v současnosti dovozuje i pro OdpŠk.

[6] LEWINSKI, von Kai. Öffentliche Insolvenz und Staatsbankrott, Tübingen 2011, s. 236.

[7] K tomuto viz. Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[8] Nálezu Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05, ve kterém je stanoveno, že: „samotná dikce § 696 odst. 1 obč. zákoníku, která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů“.

[9] SVOBODA, Tomáš. K povaze „krizových opatření“, odpovědnosti za škodu a ochraně subjektivních práv (2. část). Právní rozhledy, 2021, č. 10, s. 348-357.

[10] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[11] Na tomto argumentu je i do značné míry založen zamítavý rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007, sp.  zn. 25 Cdo 1124/2005.

[12] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[13] Tamtéž.

[14] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[15] Srov. např. KRAMER, Ernst. In: TICHÝ, Luboš. TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 171.

[16] Dle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem.

[17] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[18] BERKA, Walter. Lehbruch Varfassungsrecht. Wien 2006, s. 223.

[19] KERNER, Ernst, In: TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 172.

[20] PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8. dopl. a aktualiz. vydání. Brno: Doplněk, 2012, s. 278.

[21] Dále pak také např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. 30 Cdo 2547/2013.

[22] Ustanovení čl. 11 Listiny zakotvuje právo vlastnit majetek.

[23] HÖLLANDER, Pavel, In: TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 66.

[24] SVOBODA, Tomáš, SMUTNÁ, Veronika. K odpovědnosti za újmu způsobenou podzákonnou normotvorbou. PRÁVNÍK 10/2016, s. 915.

Všechny články