Legislativní (ne)činnost moci výkonné jako nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb.

09. 04. 2026

Úvod

Předchozí části této série byly věnovány nejprve obecnému vymezení legislativní odpovědnosti v českém právním prostředí,[1] poté úvahám o jejím možném budoucím normativním uchopení[2] a následně kritickému rozboru judikatury týkající se legislativní (ne)činnosti Parlamentu.[3]

Dosavadní výklad tak postupoval od teoretických základů přes úvahy de lege ferenda až k analýze rozhodovací praxe ve vztahu k normotvorbě ústavní a zákonné. Přirozeným završením celého příspěvkového cyklu je proto nyní zaměřit pozornost na oblast normotvorby podzákonné, tedy na legislativní (ne)činnost orgánů moci výkonné.

Právě v této oblasti se totiž obzvlášť zřetelně ukazuje tendence nejvyšších soudů přebírat bez podrobnější diferenciace závěry formulované původně ve vztahu k Parlamentu i na normotvornou činnost vlády, ministerstev, jiných správních úřadů, územních samosprávných celků či profesní samosprávy. Takový přístup však vzbuzuje pochybnosti. Podzákonná normotvorba se od normotvorby zákonné liší nejen svým ústavním zakotvením, nýbrž i svou funkcí, mírou vázanosti zákonem, intenzitou diskrece i povahou odpovědnosti subjektů, které ji vykonávají. Již z tohoto důvodu není bez dalšího samozřejmé, že argumentace vytvořená pro zákonodárce musí stejně přesvědčivě obstát i ve vztahu k orgánům moci výkonné.

Tento závěrečný příspěvek se proto soustředí na otázku, zda lze legislativní (ne)činnost orgánů moci výkonné skutečně bez dalšího vyloučit z rámce nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Jeho cílem je jednak přiblížit jednotlivé formy podzákonné normotvorby, s nimiž se lze v českém právním řádu setkat, jednak prověřit nosnost argumentů, na jejichž základě je v současné judikatuře odpovědnost za újmu způsobenou touto normotvornou činností odmítána.

Jestliže bylo již v předchozím dílu naznačeno, že ani ve vztahu k Parlamentu nejsou judikaturní argumenty zcela bezrozporné a přesvědčivé, pak ve vztahu k podzákonné normotvorbě vystupují jejich limity ještě zřetelněji. Orgány moci výkonné totiž typicky nevykonávají původní normotvornou pravomoc, nýbrž pravomoc odvozenou a podmíněnou zákonem. Jejich normativní činnost je proto zpravidla výrazně užší, více determinovaná a zároveň těsněji spjatá s výkonem veřejné správy. Právě tato specifika činí z podzákonné normotvorby oblast, v níž se paušální přejímání závěrů vztahujících se k zákonné normotvorbě jeví jako obzvlášť problematické.

Účelem tohoto příspěvku tedy není znovu otevírat obecnou teorii legislativní odpovědnosti ani opakovat návrhy budoucích legislativních řešení, jimž byl věnován výklad v předchozích příspěvcích. Smyslem je završit celé pojednání kritickým pohledem na poslední významnou oblast normotvorné činnosti veřejné moci a položit otázku, zda dosavadní rozhodovací praxe dostatečně rozlišuje mezi jednotlivými podobami legislativní (ne)činnosti, nebo zda naopak z pohodlí argumentační zkratky nerozšiřuje závěry učiněné pro zákonodárce i tam, kde pro ně chybí dostatečně pevný základ.

Takto pojatý závěrečný příspěvek má ambici uzavřít celý cyklus nejen popisem současného stavu, ale i kritickým zhodnocením toho, zda česká judikatura v otázce odpovědnosti za normotvornou činnost orgánů veřejné moci nabízí skutečně systematické, vnitřně konzistentní a ústavně přesvědčivé řešení.

Legislativní (ne)činnost orgánů moci výkonné

Obecné pojednání

 Judikatura nejvyšších soudů k odpovědnosti za podzákonnou normotvorbu zastává takřka obdobný názor jako je tomu u odpovědnosti za normotvorbu ústavní a zákonnou činěnou Parlamentem.[4] Tímto pak došlo k subsumpci právních názorů učiněných v rozhodnutích výše rozebíraných, vztahujících se k odpovědnosti za (ne)činnost při vydávání ústavních zákonů a zákonů.

V této souvislosti lze odkázat na výklad, který byl učiněn v tomto příspěvku k stanovisku pléna Ústavního soudu ze dne 28.4.2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (dále také „stanovisko“), jehož závěry jsou plně přebírány i pro rozhodování o odpovědnosti z legislativní (ne)činnosti podzákonné.

Nyní se pokusím vysvětlit, proč přebírání závěrů učiněných ve stanovisku k normotvorbě zákonné nepovažuji dle úvodního pojednání za vhodnou variantou a šťastným řešením.

Jednotlivé formy legislativní (ne)činnosti moci výkonné

V rozsudku ze dne 26.9.2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, Nejvyšší soud čelil případu, kdy si dovolatel nárokoval náhradu škody vzniklé nařízením vlády, které bylo nálezem Ústavního soudu ze dne 23. května 2000, publikovaného pod č. 167/2000 Sb., zrušeno. U tohoto nařízení vlády provádějící ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. „soud dospěl k závěru, že podle tohoto ustanovení, jež bylo lex specialis ve vztahu k zákonu č. 526/1990 Sb., o cenách, byla vláda oprávněna stanovit hodnotu bodu a výši paušalizovaných plateb, nikoli však další výše či limitace, překročila svou pravomoc“, a z tohoto důvodu Vláda jednala ultra vires.

Vláda konkrétně ve vzpomínaném nařízení stanovila provozovatelům nestátního zdravotnického zařízení, které poskytuje zdravotnickou péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění, hodnotu bodů za jednotlivé služby, které limitovala časem (počtem hodin za kalendářní den) a množstvím (procentem z porovnávacího objemu úhrady) a stanovila krácení úhrady za poskytnutou péči při překročení těchto limitů. Dovolateli pak měla vzniknout škoda tím, že ze strany VZP došlo ke krácení úhrady za poskytnutou péči v souladu s výše uvedeným nařízením vlády.

Nejvyšší soud nárok nepřiznal s odkazem na závěry Ústavního soudu, který v nálezu ze dne 23. května 2000, publikovaného pod č. 167/2000 Sb., uzavřel, že nařízení vlády je svou povahou abstraktní a obecný normativní právní akt, jehož vydávání nelze podřadit pod pojem nesprávného úředního postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk.

Dále uzavřel, že: „Vydání normativního právního aktu není totiž úředním postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb., či § 18 zákona č. 58/1969 Sb.“

Tento názor Nejvyššího soudu pak potvrdil i Ústavní soud, který se v nálezu ze dne 8.7.2010, sp. zn. Pl. ÚS 36/08, s názory Nejvyššího soudu plně ztotožnil a z citovaného rozhodnutí Nejvyššího soudu bez dalšího vycházel. V předmětné věci se stěžovatel domáhal mimo jiné zrušení ustanovení § 13 OdpŠk, s odůvodněním, že předmětné ustanovení je v rozporu s ustanovením čl. 2 Listiny. K tomuto mělo dojít tím, že „nesprávný úřední postup“ nemá legální definici, což s ohledem na množství forem činností při uplatňování veřejných pravomocí způsobuje značnou vágnost pojmu, což vede při aplikační praxi k tomu, že veškerá normotvorná činnost je nepostižitelná, a to i v těch případech, kdy legislativní orgán překročí své zmocnění v prováděné zákonné úpravě. Toto pak dle stěžovatele způsobuje, že tyto orgány mohou neomezeně a svévolně překračovat zmocnění, aniž by za tyto orgány a jimi způsobenou škodu stát odpovídal, což je v rozporu se zásadami právního státu.

Senát i Poslanecká sněmovna se ve věci vyjádřila tak, že definice nesprávného úředního postupu je dostatečně konkrétní, a tedy nejde o pojem vágní. Během projednávání a schvalování návrhu OdpŠk nebyly vzneseny námitky, které by na vágnost ustanovení § 13 předmětného zákona poukazovaly. K tomu navíc Senát dodal, že případný výklad pojmu nesprávného úředního postupu a posouzení případného rozporu s ústavním pořádkem je věcí Ústavního soudu a nikoliv stěžovatele.

Ústavní soud se s námitkou stěžovatele o absenci legální definice pojmu nesprávného úředního postupu neztotožnil, kdy uvedl, že je úlohou obecných soudů, aby správnými metodami nalézání práva objasnily obsah předmětného pojmu. S tímto názorem plně souhlasím, kdy z povahy vztahu mezi tvorbou norem obecně a jejich následné aplikace plyne, že nelze jednoznačně specifikovat situace, na které má předmětná norma dopadat, kdy toto je až úlohou soudů.[5] Opačný závěr by byl v rozporu s dělbou moci ve státě.

Stejně tak se Ústavní soud neztotožnil s názorem stěžovatele, že za použití výkladových metod, může být pod pojem nesprávný úřední podstup podřazen takřka jakýkoliv postup, který je v rozporu s právními předpisy, což právě zakládá namítaný rozpor s ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny. Melzer je toho názoru, že při správném užití výkladových metod je řešení vždy pouze jedno, s čímž se plně ztotožňuji.[6] Správné užití právní metodologie pak naopak brání soudům, aby rozhodovaly čistě dle své vlastní úvahy.[7]

K otázce interpretace a aplikace pojmu nesprávného úředního postupu v předmětném řízení bylo dojito tak, že stěžovatel se v původním řízením před obecnými soudy domáhal náhrady škody, která mu měla vzniknout jako „provozovateli nestátního zdravotnického zařízení“ nesprávným úředním postupem vlády při vydání nařízení stanovujícího limity hodnot poskytnuté zdravotní péče, které jsou hrazeny ze zdravotního pojištění, v důsledku čehož došlo ke krácení úhrad za poskytnutou zdravotní péči. Rozdíl mezi úhradou plnou a tou krácenou pak měl znamenat škodu, které se stěžovatel, s odkazem na legislativní pochybení, před obecnými soudy domáhal.

Stejně tak je možno odkázat na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15.6.2019, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, který, s odkazem na stanovisko dovodil, že: „Ani vydání normativního právního aktu vládou není úředním postupem, nýbrž jde o výsledek její normotvorné činnosti […] a rovněž k tomu, že odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle ustanovení § 13 OdpŠk je nutné důsledně odlišovat od odpovědnosti státu za porušení unijního práva.“

Z těchto závěru pak vyplývá, že v současné době není rozhodovací praxe nakloněna k interpretaci nesprávného postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk na normativní činnost vlády stejně tak, jak tomu je u normotvorby činěné Parlamentem.

Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21.04.2009, sp. zn. 25 Cdo 1893/2008 pak řeší obdobnou otázku aplikovatelnosti ustanovení § 13 OdpŠk v souvislosti se zrušenou[8] vyhláškou Ministerstva vnitra ČR. Nejvyšší soud, shodně s výše uvedeným závěrem uvedl, že „Vyhlášky a výměry ministerstev jsou normativní právní akty ústředního orgánu státní správy, které se vyznačují svou abstraktností a obecností; nejedná se o akty individuálně právní, jež by byly výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech. Vyhlášky a výměry ministerstev jsou projevem tzv. odvozené normotvorby ministerstva, tedy výsledkem jeho normativní činnosti a nikoli jeho úředního postupu zakládajícího odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. Totéž lze ostatně říci i o normativních právních aktech vlády“, čímž odmítl možnost považovat za nesprávný úřední postup nejen postup vydávání nařízení ministerstev a jiných ústředních správních orgánů, ale i jimi vydávané výměry.[9]

Stejně tak nejvyšší soudy budou zřejmě přistupovat v této otázce i na nařízení správních úřadů a jiné formy podzákonné normativní činnosti, kdy k těmto formám se judikatura těchto soudů nevyjádřila, kdy zároveň nejsou známy žádné skutečnosti odůvodňující jiné rozhodovací závěry.

Za právního názoru Ústavního soudu učiněného ve stanovisku, jehož vztyčným argumentem pro nemožnost považovat legislativní (ne)činnosti jako nesprávný úřední postup, je mimo jiné i její „normativní“ povaha, zřejmě by ke stejnému závěru Ústavní soud dospěl i v souvislosti s (ne)vydáváním interních normativních aktů v rámci hierarchické struktury státní správy. Pro tyto případy však lze jen hypoteticky dovozovat právní názor Nejvyšších soudů, kdy tato otázka není doposud judikaturně vyjasněna.

Tyto interní normativní akty jsou vydávané v rámci hierarchické struktury státní správy, v rámci vztahů podřízenosti a nadřízenosti (např. usnesení vlády).[10] U interních normativní aktů vydávaných v rámci hierarchické struktury státní správy, případná odpovědnost za vzniklou škodu z normativní (ne)činnosti nepřichází, s ohledem na absenci její obecné závaznosti, v úvahu. Státní správa těmito interními normativními akty omezuje sama sebe v rámci nadřízenosti a podřízenosti, z tohoto důvodu může škoda z této normativní (ne)činnosti teoreticky vzniknout jen státní správě. Fyzických a právnických osob se tento druh normativní (ne)činnosti může dotknout pouze zprostředkovaně v rámci forem činnosti, které lze označit za individuální akty, které směřují již vůči těmto osobám. V tomto individuálním aktu, typicky rozhodnutí, se pak bezprostředně promítne normativní (ne)činnost hierarchicky nadřízeného správního úřadu. U interních normativních aktů založených na hierarchických vztazích je typické, že možnost vydávání není zakotvena v jednotlivých předpisech, ale plyne ze samotného hierarchického vztahu, kde je nadřízený subjekt oprávněn, v souladu se zákonem a jinými právními předpisy, řídit činnost podřízených správních úřadů.[11] Typicky se jejich vydání bude považovat za žádoucí, je-li rozhodovací praxe jednotlivých podřízených úřadů při možnosti uvážení nejednotná a je potřeba jí sjednotit.

Individuální správní akty takto dotčené normotvornou (ne)činností nadřízeného orgánu, pak mohou být vadné. K této vadě nemůže dojít čistě na základě (ne)činnosti nadřízeného orgánu, který interní normativní akt (ne)vydal. Vadu je nutno posuzovat vždy s ohledem na samotný individuální akt. Vady individuálních aktů se budou posuzovat v souladu se zásadou legality dle ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 500/2006 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Z těchto důvodů není možno pomýšlet na kompenzaci škody s odůvodněním nesprávného úředního postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk, ale je nutno odkázat na ustanovení § 7 téhož zákona, které se vztahuje na protiprávní rozhodnutí.

Bylo by jistě chybou nezmínit i statutární předpisy, jako abstraktní normativní akty, upravující vnitřní vztahy v rámci samosprávy územní, profesní a zájmové. V souvislosti s profesní normotvorbou se pak hovoří o stavovských předpisech.

Stavovské předpisy jsou vydávány samosprávou, která spravuje část veřejných věcí souvisejících s výkonem určitého svobodného povolání.[12] OdpŠk se k profesní samosprávě nijak nevyjadřuje, kdy reflektuje pouze samosprávu územní. V současnosti je však převažující názor, že pro profesní samosprávu lze OdpŠk analogicky aplikovat také.  Toto dovozuje především Ústavní soud, který ve svém nálezu ze dne 28.02.2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15 stanovil, že: „Správný je sice závěr, že kárné řízení lze považovat za výkon veřejné moci, jelikož se však nejedná o výkon státní správy, ale o výkon decentralizované veřejné správy – profesní samosprávy, odpovědnost za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., nelze uplatňovat, neboť ji (z neznámého důvodu) neupravuje. Reguluje právě jen odpovědnost územních samosprávných korporací při výkonu samosprávy. Analogicky lze dovodit, že v souzené věci není dána odpovědnost státu, ale samotné profesní samosprávné korporace – ČAK.“ Profesním samosprávám lze tedy analogicky přiznat režim územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti regulovaný OdpŠk. Legislativní (ne)činnost orgánů profesní samosprávy pak bude také považována za normativní právní akty, u kterých je legislativní odpovědnost vyloučena, byť veškerá judikatura nejvyšších soudů se vždy vyjadřovala pouze k odpovědnosti za individuální správní akty a do problematiky normativní činnosti těchto veřejnoprávních korporací zasahovat nechtěla.[13] Je však nutno dovodit i zde aplikovatelnost rozsudku Nejvyššího soud ze dne 13.04.2011, ve věci sp. zn. 28 Cdo 542/2011, o kterém se blíže vyjadřuji v rámci normotvorby (vyšších) územních samosprávných celků, a proto si zde dovolím odkázat na toto pojednání níže.

Nesouhlasím s názorem Kopeckého,[14] který uvádí, že odpovědným za jednání profesní samosprávy by měl být stát, který se ve své působnosti omezil ve prospěch této samosprávy. Toto odůvodňuje tím, že: „Toto řešení by patrně lépe odráželo ústavní charakter práva na náhradu škody a zaručovalo by poškozeným stejné podmínky nároku na náhradu škody (např. absolutní objektivní odpovědnost odpovědné osoby, promlčecí doby atd.).“ Není sporu o tom, že tento prozíravý názor jistě zaručuje jistější postavení případným poškozeným, za jejichž škodu bude odpovídat stát. Toto řešení je však v právním řádu ČR zjevně nesystematické, kdy takto by mohla být zpochybněna i odpovědnost (vyšších) územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti. Současně toto řešení značně nabourává ve správním právu akceptované dělení na nositele a vykonavatele veřejné moci, dle kterého nositelé odpovídají za jim svěřenou oblast veřejné moci.

Pro doplnění je nutno dodat, že pokud by byla legislativní odpovědnost dovozena, nejednalo by se o odpovědnost státu nýbrž o odpovědnost veřejnoprávní korporace profesní samosprávy, která je považována za nositele veřejné moci,[15] a která je současně za její výkon odpovědná.[16] Dle názoru Ústavního soudu učiněného v nálezu ze dne 28.02.2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15, lze tedy uzavřít, že je případná analogická aplikovatelnost OdpŠk obecně možná.. Ústavní soud sice obiter dictum připustil analogickou aplikovatelnost OdpŠk, otázkou však stále zůstává, zda lze legislativní odpovědnost v právním řádu ČR dovodit, kdy k tomuto se Ústavní soud v předmětném nálezu nevyjadřuje.

(Vyšší) územní samosprávné celky vykonávají svou legislativní (ne)činnost formou nařízení a obecně závazných vyhlášek. Nařízení je pak normativním aktem, který se přiřazuje k výkonu státní moci, jehož výkon byl, v souladu se zásadou dekoncentrace svěřen (vyšším) územním samosprávným celkům, o čemž jsem učinil závěry již výše. Legislativní (ne)činnost při vydávání obecně závazných vyhlášek pak lze označit za výkon samosprávy (vyšších) územních samosprávných celků v rámci zásady decentralizace.

S ohledem na tu skutečnost, že charakteristické pro obecně závazné vyhlášky je právě jejich obecná závaznost, lze plně odkázat na doposud učiněné závěry pro legislativní (ne)činnost správních úřadů u jiných obecně závazných normativních aktů. Toto pak lze uzavřít tvrzením, že pro obecně závazné vyhlášky nebude případná legislativní odpovědnost rovněž dovozena.

 Toto nepřímo plyne i z již výše uvedeného rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13.4.2011, ve věci sp. zn. 28 Cdo 542/2011, ve kterém se Nejvyšší soud vyjadřoval k náhradě škody vzniklé obecně závaznou vyhláškou v případě, kdy je obecně závazná vyhláška tak konkrétní, že z důvodu absence obecnosti lze tuto “obecně závaznou“ vyhlášku spíše označit za akt individuálně právní. V předmětné věci územní samosprávný celek vydal obecně závaznou vyhlášku, kterou zkrátil provozní dobu na jedné adrese (jedné provozovny), čímž měl způsobit danému provozovateli újmu ztrátou zisku z podnikání v předmětný časový úsek. Nejvyšší soud uvedl, že: „Jelikož se nejednalo o omezení, jež by se dotýkalo všech takových provozoven na území či na určité části (například v centru) města, postrádala tak tato vyhláška obecně závazný charakter a není ji proto možné považovat za normativní právní akt. Účelem obecně závazných vyhlášek je totiž upravovat obecné záležitosti a dopadat tak na všechny případy stejného druhu. Jelikož však byla uvedeným právním aktem stanovena povinnost pouze ve vztahu ke konkrétní provozovně žalobce, je výsledek činnosti tohoto orgánu možno odůvodněně charakterizovat jako individuální právní akt, když touto formou činnosti se upravují konkrétní práva a povinnosti konkrétních subjektů, k čemuž došlo i v daném případě.“ Tímto pak Nejvyšší soud shledal obecně závaznou vyhlášku materiálně rozhodnutím a s tím spojené možnosti dovození odpovědnosti územního samosprávného celku dle ustanovení § 7 OdpŠk. Na druhou stranu však z rozsudku Nejvyššího soudu plyne i závěr, že pokud by obecnou závaznost vyhláška nepostrádala, jednalo by se o normativní akt, pro který je odpovědnost za škodu vyloučena a nelze hovořit o nesprávném úředním postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk.

Z výše uvedeného plyne jednoznačný postoj nejvyšších soudů legislativní odpovědnost za legislativní (ne)činnost územní a profesní samosprávy zjevně nedovozovat. V případné legislativní (ne)činnosti ostatní samosprávy se nejvyšší soudy k této otázce nevyjádřily ani nepřímo, jednoznačně však lze dovodit závěry obdobné.

Na tomto místě příspěvku pak lze pro lepší přehlednost učinit dílčí závěr. Lze uzavřít, že ani k podzákonné normotvorbě nebyly učiněny ze strany nejvyšších soudů hlubší a erudovanější úvahy, proč normativní (ne)činnost považovat za nesprávný úřední postup nelze, kdy všechny případné úvahy o legislativní odpovědnosti podzákonné normotvorby skončily takřka dříve, než započaly. V odůvodněních rozhodnutí je odkazováno na rozhodnutí vztahující se k normotvorbě zákonné a dané závěry jsou pak bez dalšího přebírány i pro účely rozhodnutí normotvorby podzákonné. Proto lze do jisté míry postoj nejvyšších soudů vztahovat i na další formy podzákonné normotvorné (ne)činnosti, jako nařízení regionálních správních úřadu nebo normotvorbu (vyšších) územních samosprávných celků, jakož i jiná vnitřní normativní (ne)činnosti.

Kritický rozbor stanoviska pléna ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ve vztahu k podzákonné normotvorbě

Jak již vyplynulo výše, nejvyšší soudy někdy až bezhlavě přebírají argumentaci ve prospěch nemožnosti užití nesprávného úředního postupu v otázkách podzákonné normotvorby z odůvodnění rozhodnutí vztahujících se k odpovědnosti z legislativní (ne)činnosti zákonné.[17] Z tohoto důvodu se vrátím ke stanovisku a pokusím se blíže analyzovat toto stanovisko, a to se zaměřením na normativní činnost podzákonnou.

Argumentace spočívající na politické odpovědnosti pro podzákonnou normotvorbu je značně nepřiléhavá. Moc výkonná svou legitimitu nepřebírá z demokratických voleb a není tedy převážně založena na politickém základu. Některé orgány jsou záměrně zbaveny politického vlivu, tzv. depolitizovány.[18]

Nejvíce politicky ovlivněným orgánem veřejné správy je nepochybně Vláda, která k provedení zákona a v jeho mezích je oprávněna vydávat nařízení.[19] Tento závěr lze učinit s ohledem na závislost vlády na Poslanecké sněmovně.[20] Vláda je od Poslanecké sněmovny odvozena a Poslanecká sněmovna vykonává nad vládou nepřetržitou kontrolu. Především pak možností vyslovení nedůvěry,[21] interpelací[22] nebo kontrolou prováděnou orgány zákonodárného sboru.[23] Kysela[24] také zmiňuje odpovědnost vlády vůči Senátu a občanům v rámci průběžného skládání účtů, jakožto odpovědnost za jednání, kterou nazývá pojmem „accountability“.

Velmi podobná situace nastává u ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, které jsou oprávněny vydávat nařízení, které zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, nazývá vyhláškami. K tomuto jsou zmocněny ustanovením čl. 79 odst. 3 Ústavy s tím rozdílem oproti nařízení vlády, že k jejich vydání je zapotřebí explicitní zákonné zmocnění.

V čele ministerstva stojí vždy ministr, který je součástí vlády, která je, jak již bylo uvedeno, založena na politickém základu v rámci organizace moci výkonné nejvíce. V čele jiného ústředního správního úřadu je předseda nebo jinak nazvaný vedoucí, který je do funkce ustanoven typicky usnesením vlády. Je však zřejmé, že čím vzdálenější je normotvorný orgán od Parlamentu, resp. od něj odvozené vlády, tím argument politické odpovědnosti slábne. Je otázkou, zda lze o politické odpovědnosti pomýšlet u ostatních správních úřadů. Zřejmé to je u tzv. územních dekoncentrátů nadaných pravomocí vydávat podzákonné normativní akty. U těchto již těžko budeme dovozovat politickou odpovědnost a odpovědnost jednotlivých zaměstnanců správních orgánu bude regulována zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě.

Jistou politickou odpovědnost lze na druhou stranu spatřovat při vydávání obecně závazných vyhlášek (vyššími) územními samosprávnými celky v rámci samostatné působnosti. Tyto jsou vydávány zastupitelstvem, které je do své funkce voleno občany těchto územních samospráv.

Jiná situace nastává při vydávání nařízení těmito územními samosprávnými celky, které tyto nařízení vydávají v přenesené působnosti. Nařízení vydávají rady (vyšších) územních samosprávných celků, které svou funkci odvozují od zastupitelstev a situace je tedy zdánlivě podobná vztahu vlády a Poslanecké sněmovny. Je však nutno zdůraznit, že argument politické odpovědnosti je značně potlačen u vydávání nařízení radami obcí s pověřeným obecním úřadem (tzv. „dvojková“ obec) a obcí s obecním úřadem s rozšířenou působností (tzv. „trojková“ obec). Tyto rady výše uvedených obcí nařízení nevydávají pouze pro volební obvody, ze kterých zastupitelstvo, kterému je rada odpovědná, vzešlo, nýbrž i jiným adresátům, kteří nespadají pod předmětný volební obvod, čímž reguluje právní postavení i jednotlivcům, kterým zastupitelstvo politicky odpovědné není. Tento jev je pak často v odborné literatuře kritizován a je považován za demokratický deficit.[25] 

Pokud jsem zpochybňoval aspekt politické odpovědnosti u zákonné normotvorby, je zjevné, že zde je potřeba učinit výhrady o to větší. Politická odpovědnost slábne úměrně se “systémovým vzdálením“ správního úřadu od Poslanecké sněmovny. Zcela zjevně pak nelze dovozovat politickou odpovědnost například u krajských hygienických stanic, které nařízení vydávají dle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Dalším argumentem dle stanoviska pléna ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, je omezení autonomie vůle normotvůrce. Stejně jako argument předchozí, i zde lze namítat jistou nepřiléhavost. Podzákonná normotvorba je ze své povahy odvozená od normotvorby zákonné, kterou také provádí. Upřesňuje práva a povinnosti stanovené zákonem, od kterých se nesmí odchýlit. [26]

Povaha podzákonné normotvorby je ze své povahy založena na omezenosti autonomie normotvůrce a manévrovací prostor je zde podstatně menší než u normotvorby zákonné. Nejenže podzákonná normotvorba musí být v souladu s Ústavním pořádkem, jak tomu je u normotvorby zákonné, tato normotvorba musí být navíc i v souladu se zákony, kdy se navíc typicky vyžaduje i explicitní zákonné zmocnění k vydání této normotvorby.

Skulová v této souvislosti uvádí, že: „Prostor pro vlastní uvážení, zda vůbec takový (pozn. autora: normativní) akt pro úpravu určitých okruhů vydat, a volit jeho konkrétní obsah a způsob regulace, je typický pro oblast samosprávy, reprezentované veřejnoprávními korporacemi. Pro vydávání normativních aktů v rámci výkonu státní správy, ať už přímo orgány státu, nebo jinými aprobovanými subjekty […] je nutně uplatnění diskreční pravomoci podstatně omezenější, s přesnějším vymezením obsahu úpravy, přičemž vydání některých těchto aktů je stanoveno přímo jako povinnost.“ [27]

Dle mého názoru není úplně vhodné v souvislosti s podzákonnou normotvorbou uvažovat o nepřípustném omezení autonomie vůle v souvislosti s uplatňováním odpovědnosti za legislativní (ne)činnost, kdy úkolem moci výkonné není primárně právní úpravu tvořit, ale pouze jí dotvářet, kdy historické souvislosti jednoznačně poukazují na to, že v opačném případě mohou být důsledky fatální.

Snad jen jedinou výjimku lze shledávat u vydávání obecně závazných vyhlášek (vyšších) územních samosprávných celků, které mají svou pravomoc v této normativní formě volnější. K jejich vydávání není třeba zvláštní zákonné delegace, zmocnění dává přímo Ústava v ustanovení čl. 104 odst. 1.

Do roku 2007 Ústavní soud zastával názor, že pro normativní regulaci určité problematiky je potřeba explicitní zákonné zmocnění.[28] Tento postoj však Ústavní soud přehodnotil,[29] v důsledku čehož (vyšší) územní samosprávné celky k vydávání obecně závazných vyhlášek již nepotřebují žádné zvláštní zákonné zmocnění, a to ani v případě, jsou-li obecně závaznou vyhláškou ukládány povinnosti. Jedinou podmínkou je, aby obecně závazná vyhláška upravovala oblast vymezenou dle ustanovení § 10 zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, v případě obcí a ustanovení § 6 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, v případě krajů. Tyto ustanovení jsou však formulovány velice obecně a z tohoto důvodu poskytují obcím a krajům značnou možnost diskrece.

Poslední argument poukazoval na podmínku aplikace práva pro stanovení (nesprávného) úředního postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk. Ani zde nelze dovodit světlou výjimku a uvažovat o aplikaci tohoto argumentu na podzákonnou normotvorbu. U argumentů požadujících umožnění autonomie vůle normotvůrce jsem se vyjadřoval o podzákonné normotvorbě jako normotvorbě prováděcí úpravu zákonnou. Jejich povaha je založena na aplikaci práva, resp. zákonné úpravy, které je podzákonná normotvorba podřazena a bez které by nemohla existovat.

Lze si klást otázku, zda je nějaký důvod, proč postupovat odlišně v případě, kdy správní úřad aplikuje právo, v důsledku čehož vydá individuální právní akt a v případě kdy ten samý správní úřad vydává podzákonný právní předpis, k čemuž byl explicitně povolán zákonem. Já osobně nevidím důvod, který by ospravedlnil tento odlišný přístup založený na základě argumentace ze zmiňovaného stanoviska.

O to více je tento problém zřejmý v souvislosti s vydáváním opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy je svou povahou hybrid na pomezí individuálního právního aktu a normativního aktu. Otázka tedy zní, zda pojem rozhodnutí má být vykládán pro účely aplikace OdpŠk šířeji a opatření obecné povahy tak zahrnout pod pojem rozhodnutí dle tohoto zákona, a tedy připustit extenzivní výklad pojmu rozhodnutí. K tomuto závěru se přiklání i současná judikatura.[30] V této souvislosti lze dovodit, že tato forma činnosti již jako akt aplikace práva považována je, což také zpochybňuje závěry o tom, že podzákonná normotvorba není aktem aplikace práva.

Rakouská ústavní norma[31] stanoví, že: „Spolek země, okresy nebo obce a jiné korporace a ústavy veřejného práva odpovídají za škodu způsobenou při provádění zákonů.“ Tímto rakouský právní řád umožňuje vymáhání škody zapříčiněné orgány výše vypsanými z důvodu legislativní (ne)činnosti v oblasti vydávání nařízení. Byť se u nařízení formálně jedná o akt normotvorby, je tato normativní činnost považována za akt „aplikace práva“.[32]

Argument nesprávného úředního postupu, jakožto výhradně „aplikace práva“, tedy naráží na specifickou povahu podzákonné normotvorby, která je, stejně jako individuální právní akty, závislá na zákonném základu a ze všech tří argumentů je tento nejméně přiléhavý. V některých právních řádech je pak podzákonná normotvorba považována za aplikaci zákonné úpravy, a proto tento právní argument v daných právních řádech nepřichází v úvahu vůbec.

Pokud se zamyslím nad aplikovatelností argumentace stanoviska na podzákonnou normotvorbu a výše učiněné pojednání uzavřu, lze konstatovat, že předpoklad politické odpovědnosti stěží obstojí při normotvorné činnosti orgánů, které jsou ze své povahy depolitizovány. U ostatních je politický vliv také značně menší než u Parlamentu. Zákaz omezování autonomie vůle podzákonného normotvůrce je ze své povahy relativní. Tento argument především naráží na vázanost moci výkonné mocí zákonodárnou a povahu podzákonné normotvorby, která je vždy závislá na normotvorbě ústavní a zákonné. Nejméně přiléhavým argumentem ve vztahu k podzákonné normotvorbě se jeví výhrada aplikace práva, jako předpoklad úředního postupu. Podzákonná normotvorba je existenčně závislá na aplikaci norem zákonných a ústavních, umožňující správním orgánům dotvářet práva a povinnosti, v souladu se zákonem.

Z uvedeného je patrné především to, že soudy mají tendenci paušálně vztahovat závěry učiněné k normotvorbě zákonné i na normotvorbu podzákonnou, aniž by zohlednily specifika, které jsou pro tuto normotvorbu charakteristická. Z tohoto důvodu nelze považovat odůvodnění uváděná ve výše analyzovaných rozhodnutích za dostatečná a soudy by se měly blíže zabývat materiální podstatou normativní činnosti u jednotlivých orgánů moci výkonné zvlášť. Lze tedy shledávat určitou snahu nejvyšších soudů si rozhodovací činnost v této podzákonné oblasti ulehčit.

Závěr

 V tomto závěrečném příspěvku jsem se snažil čtenáři blíže nastínit současnou rozhodovací praxi nejvyšších soudů v případě, kdy žalobce uplatní tvrzený nárok na náhradu škody, jemu údajně vzniklý legislativní (ne)činností orgánů veřejné moci, jako nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk. Tento nárok bude s největší pravděpodobností, hraničící téměř s jistotou, odmítnut s odkazem na stanovisko doplněné argumentací, že legislativní odpovědnost za legislativní (ne)činnost nemá v právním řádu ČR prostor a případné pojednání o aplikovatelnosti pojmu nesprávného úředního postupu, se bude jevit nadbytečné.

Aby se Ústavní soud vyjádřil k aplikovatelnosti pojmu nesprávného úředního postupu na legislativní (ne)činnost, bylo zapotřebí, aby stěžovatel v řízení sp. zn. Pl. ÚS 36/08 namítal protiústavnost předmětného ustanovení § 13 OdpŠk. Byť by toto přineslo aspoň jistou míru povinnosti Ústavního soudu se blíže zabývat předmětným pojmem, nepovažuji toto za vhodnou cestu pro dovození legislativní odpovědnosti za legislativní (ne)činnost a s argumentací Ústavního soudu oponující stěžovateli se plně ztotožňuji.

U argumentace, která byla učiněna Ústavním soudem ve stanovisku, jsem poukázal na to, že nestojí na tak pevných základech, obecné soudy spolu s Ústavním soudem myslí a, bez dalšího kritického zamyšlení ve svých odůvodněních, předmětnou argumentaci stanoviska přebírají.

Pokud je argumentace učiněná ve stanovisku podrobena mé kritice ve vztahu normotvorbě zákonné, o to více lze zpochybnit argumentaci ve vztahu k normotvorbě podzákonné. Ani jeden z výše uvedených argumentů pak zjevně nelegitimizuje postup soudů, pokud konstantně rozhodují, že proces normotvorby pod úřední postup podřadit nelze.

Citace:

[1] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[2] Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne) činnost v českém právním prostředí – úvahy de lega ferenda. Právní -rozhledy, 2025, č. 7-8, s. 234 a násl.

[3] Šafář, J. Legislativní (ne)činnost Parlamentu jako nesprávný úřední postup dle OdpŠk. Právní -rozhledy, 2026

[4] K tomuto srov. Šafář, J. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí. Právní rozhledy, 2025, č. 4, s. 116 a násl.

[5] MELZER, Filip. Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 2. vyd. V Praze: C.H. Beck, 2011, s. 96.

[6] Tamtéž, s. 10.

[7] BYDLINSKI, Franz., Grundzüge der juristischen Methodenlehre. 3. vydání. Wien : UTB, 2018, s. 7 - 8.

[8] Nálezem Ústavního soudu ze dne 21. června 2000, publikovaný pod č. 231/2000 Sb.

[9] K právní povaze výměru se vyjadřoval i Ústavní soud v usnesení ze dne ze dne 8. 12. 1999 sp. zn. I.ÚS 422/99, ve kterém stanovil, že to: „Že se nejedná o právní předpis, jde zřejmě o akt vydaný na základě § 10 cenového zákona, který má ovšem specifickou, normativní povahu, neboť nesměřuje vůči konkrétnímu právnímu subjektu, ale zavazuje - obdobně jako právní předpis - blíže neurčený, resp. neurčitý okruh (počet subjektů)“. I přes skutečnost, že výměr nelze považovat za právní předpis, jeho „normativní povaha“ také dle názoru Nejvyššího soudu znemožňuje případně uvažovat o nesprávném úředním postupu při jeho vydávání a nejedná se o akt aplikace práva.

[10] SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 4., aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 77.

[11] PRŮCHA, Petr. Správní právo: obecná část. 8. dopl. a aktualiz. vydání. Brno: Doplněk, 2012, s. 274.

[12] SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 4., aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 69.

[13] Srov. např. rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 7 A 83/94, rozsudek Městského soudu v Praze ze 7. 11.2003, sp. zn. 51 Co 304/2003, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1711/2015, nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2011, sp. zn. IV. ÚS 415/11 nebo Nález Ústavního soudu z 28. 2.2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15.

[14] KOPECKÝ, Martin. Odpovědnost za škodu způsobenou profesní komorou při výkonu veřejné moci. Jurisprudence. Ročník 2017, číslo 4/2017, s. 32.

[15] SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 4., aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 255.

[16] Nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2017, sp. zn. IV. ÚS 3638/15.

[17] Rozsudek nejvyššího soudu ze dne 15.6.2019, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014.

[18] POUPEROVÁ, Olga. „Nezávislé správní úřady“. Správní právo. 2014, roč. 47, číslo 4, s. 210.

[19] Ustanovení čl. 78 Ústavy.

[20] Ustanovení čl. 68 odst. 1 Ústavy.

[21] Ustanovení čl. 72 odst. 1 Ústavy.

[22] Ustanovení čl. 53 odst. 1 Ústavy.

[23] Ustanovení čl. 30 a 31 Ústavy.

[24] KYSELA, Jan. Zákonodárství bez parlamentů: delegace a substituce zákonodárné pravomoci. Praha – Beroun: Univerzita Karlova, 2010, s. 18.

[25] KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 145.

[26] Dle článku 4 odst. 1 Listiny platí, že: „Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.“

[27] SKULOVÁ, Soňa. Správní uvážení: základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 46–47.

[28] Nález Ústavního soudu ze dne 19.1.1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/93.

[29] Nález Ústavního soudu ze dne 11.12.2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06.

[30] Např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27.10.2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8.8.2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015 nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11.9.2018, sp. zn. 30 Cdo 3079/2016.

[31] Ustanovení čl. 23 Spolkový ústavní zákon č. 1/1930 BGBl.

[32] KLECATSKY, Hans Richard. Notwendige Entwicklungen des österr. Amtshaftungsrechts, JBI 1981, s. 114.

Všechny články