Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí

22. 01. 2026

Úvod

Stejně tak jako mezi osobami soukromého práva v horizontálních právních vztazích působí zásada neminem laedere,^[1] je nutno tuto zásadu užívat a aplikovat i pro případy, kdy stát nebo jiný nositel, reprezentovaný vykonavateli nejenom státní, ale i veřejné moci celkově, uplatňuje svůj monopol na vrchnostenský zásah do právní sféry adresátů v rámci subordinačního právního vztahu. Na druhou stranu je nutno zdůraznit okřídlené rčení, že s velkou mocí přichází velká odpovědnost, a v případě, kdy jakýkoliv vykonavatel zasáhne do právní sféry adresáta v rozporu s právním předpisem, v důsledku čehož tomuto vznikne škoda, je nutno škodu nahradit.

S ohledem na spor, zda je ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) bezprostředně aplikovatelnou právní normou je nutno zkoumat, do jaké míry je pro předmětné téma rozhodný zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „OdpŠk“), který má být právním předpisem blíže regulujícím náhradu škody vzniklou výkonem veřejné moci tak, jak předpokládá ustanovení čl. 36 odst. 4 Listiny. Tento zákon ve svém ustanovení § 13 hovoří o nesprávném úředním postupu, kdy pod tento následně podřazuje i případy, kdy nebyl učiněn úkon nebo vydáno rozhodnutí v zákonné lhůtě, popř. lhůtě přiměřené.

Výzkumná otázka tohoto příspěvku je tedy nasnadě. Reflektuje české právní prostředí reálnou hrozbu vzniku majetkové újmy adresátům právních norem spojené s legislativní (ne)činností orgánů veřejné moci a lze případně (ne)činnost považovat za (nesprávný) úřední postup?

V druhé části příspěvku se budu hlouběji zabývat možnostmi explicitní implementace této právní problematiky do právního řádu České republiky, a tedy úvahami de lega ferenda, které budou vycházet z teoretického vymezení první částí příspěvku.

Sluší se doplnit, že příspěvek zkoumá odpovědnost právní, nikoliv odpovědnost politickou, či jinou odpovědnost, která se může s legislativní (ne)činností týkat. Pokud v tomto příspěvku bude hovořeno o odpovědností, má se tím na mysli právě tento druh odpovědnosti spojené s povinností nahradit újmu poškozeným.

Tento příspěvek předpokládá svým obsahem pokračování v rámci druhého dílu tohoto článku, který vyjde v dalším díle Právních rozhledů, který se bude hlouběji zabývat možnostmi implementace této právní problematiky do právního řádu České republiky, a tedy nad úvahami de lega ferenda. Toto pak na základě obecných předpokladů této legislativní odpovědnosti, které se věnuje tento díl příspěvku a z tohoto důvodu bude pro druhý díl příspěvku nezbytná znalosti i příspěvku prvního.

Oba příspěvky pak vychází ze závěru učiněných autorem v z rigorózní práci autora nazvané jako Legislativní (ne)činnost státních orgánů a územních samosprávných celků jako nesprávný úřední postup dle zákona č. 82/1998 Sb., která byla obhájena v roce 2023.

 

Odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí

Uvedení do problematiky

Problematika odpovědnosti za způsobenou škodu způsobenou legislativní (ne)činností zažila turbulentní vývoj především v 60. až 90. letech minulého stolení v rámci komunitárního práva EU. Tato iniciativa Evropské unie pak “rozčeřila“ pomyslné vody do té doby rigidního a nesporného právního závěru, že stát odpovídá toliko za vadná rozhodnutí a nesprávný úřední postup, nikoliv však vadnou legislativní (ne)činnost.

Na druhou stranu je nutno dodat, že opomeneme-li odpovědnost státu z legislativní nečinnosti založenou Soudním dvorem Evropské unie (dále jen „SD EU“) v rozhodnutí Francovich^[2], a na toto rozhodnutí rozhodnutí SD EU dále navazující^[3], vnitrostátní právní úprava jednotlivých států je i nadále zdrženlivá v této otázce a na průlomový postoj Evropské unie žádný z jejich členských státu hlouběji ve své vnitrostátní právní úpravě nereflektoval. Odpovědnost za legislativní (ne)činnost orgánů státu je tak spíše výjimkou než pravidlem, určená pro ojedinělé případy, a to navíc často dovozena až mocí soudní.^[4]

 

Jednotlivé argumenty pro (ne)zavedení legislativní odpovědnosti

V rámci vývoje odpovědnosti státu za legislativní (ne)činnost došlo k formulaci základních argumentů jak ve prospěch zavedení této odpovědnosti, tak i neprospěch. Tuto argumentaci je dobré znát nejen z tohoto důvodu, že jí používají i nejvyšší soudy České republiky v rámci svých odůvodnění rozhodnutí, ale hlavně proto, aby čtenář pochopil jednotlivé problematické aspekty, které se s legislativní odpovědností pojí.

Základním argumentem pro nezavedení odpovědnosti legislativních orgánů se stal princip dělby moci, kdy s tímto argumentem se institut odpovědnosti státu za legislativní (ne)činnost potýká již od samotného počátku.^[5] Zdůrazňuje se, že legislativní odpovědnost (především pak parlamentu) by měla být založená na politických aspektech, nikoliv právních, a že demokratický zákonodárce by neměl být subjektem kontroly ze strany civilních soudů příslušných k rozhodování o případné náhradě újmy.^[6] Členové zákonodárného sboru by tak dle tohoto argumentu za svou (ne)činnost měli skládat účty politické, nikoliv aby za tyto osoby stát odpovídal majetkově.^[7]

Tento argument však nepovažuji za úplně vhodný s ohledem na historické zkušenosti. Absolutní neodpovědnost panovníka za legislativní (ne)činnost často znamenala značnou míru svévole. To se pak především projevovalo v pošlapávání základních lidských práv.

Je pravdou, že v demokratickém státě, který je založen na dělbě jednotlivých mocí dle principu brzd a protiváh, je nepříslušné, aby soudní moc omezovala demokratické příjímání normativních aktů moci zákonodárné.^[8] Toto však nelze chápat absolutně a v případech zjevných excesů je naopak žádoucí, aby vůči tomuto bylo zakročeno. Tento přístup lze ospravedlnit především ochranou lidských práv a legitimním očekáváním adresátů právních norem o racionalitě přijatých právních předpisů. Nelze zanevřít ani na hierarchické uspořádání právních norem a jejich vztah založený na souladu normy nižší právní síly s normou právní síly vyšší.

Bez dalšího se tedy nemohu ztotožnit s názorem projeveným v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31.7.2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, dle kterého: „Zákonodárný sbor rozhoduje hlasováním svých členu o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona, hlasováním svých členů o přijetí či nepřijetí předloženého návrhu zákona, aniž by existovalo (aniž existovat nemůže) pravidlo či předpis o tom, jak který poslanec, senátor, či poslanecký nebo senátorský klub má při přijímání zákona hlasovat, či jaký má být konkrétní výsledek hlasování či jak má vypadat schválený zákon; z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům či adresátům normy.“ V daném rozhodnutí Nejvyšší soud vůbec nezohledňuje možná omezení, kterými jsou orgány nadané legislativní pravomocí při legislativní činnosti omezeny, což je zásadní nedostatek. Nelze opomíjet že ani ústavní normotvorba, natož pak zákonná a podzákonná, není neomezená. Není tedy pravdou, že legislativní orgány by nebyly při své legislativní (ne)činnosti právně vázány.

V souvislosti s legislativní (ne)činností ústavodárce pak hovoříme například o superlegalitě Ústavy.^[9][10] Obecně platí, že formou ústavního zákona lze upravit jakoukoliv problematiku vyjímaje podstatných náležitostí demokratického právního státu, do které pak nemůže zasáhnout ani ústavodárce samotný. Legislativní činnost ve formě (prostých) zákonů je vázána zákony ústavními. Právní systém ČR předpokládá, že zákonnou úpravou lze omezit i základní lidská práva. Základní práva mohou být omezena zákonem pouze za splnění podmínek stanovených ustanovením čl. 4 Listiny (odst. 2), pokud se tak děje na nediskriminačním základě (odst. 3) a je při tom zachován jejich smysl a podstata (odst. 4). Kromě výše uvedených omezení může v úvahu připadat i omezení na základě poměřování jednotlivých ústavních hodnot a základních práv stojících ve vzájemné kolizi.^[11] Pro tyto případy Ústavní soud zavedl tzv. test proporcionality.^[12] Zákony pak musí být vydávány v souladu s výše uvedeným, kdy navíc tyto musí být v souladu i s ústavním pořádkem. A konečně i prováděcí podzákonná normotvorba musí být v souladu s výše uvedeným, a navíc i se zákony, které jsou touto podzákonnou normotvorbou prováděny. Nelze opomenout ani mezinárodní smlouvy, kterými se Česká republika zavazuje upravit vnitrostátní právní řád v souladu s těmito převzatými závazky.

Není tedy pravdou, že by legislativní činnost v rámci právního řádu České republiky nebyla právně regulována.

Lze tedy souhlasit s výše uvedeným názorem Nejvyššího soudu, to však s výhradou omezení legislativní (ne)činnosti pravidly vztahujícími se k legislativnímu procesu, na kterých je legislativní činnost v rámci České republiky vystavěna, jakož i s výhradou souladu s mezinárodními závazky, které jsou legislativní orgány povinny promítnout do své normotvorné činnosti.Již na tomto místě poukazuji na zjevný rozdíl legislativní odpovědnosti pro případy porušení výše uvedených pravidel normotvorby, v rámci kterých vykonává státní orgán svou legislativní (ne)činnost, a pouhou „neracionalitu zákonodárce“^[13], kterou lze ve valné většině označit za užití politického prostoru k uvážení, jak je pojednáváno výše.

Není tedy pravdou, že by legislativní orgán nebyl vázán svou legislativní (ne)činností pouze s odkazem na odpovědnost politickou, jak mnohdy zaznívá z úst odpůrců legislativní odpovědnosti.

Další argument proti zavedení legislativní odpovědnosti se zakládá na strachu z případných majetkových důsledků pro stát. Někteří autoři hovoří v souvislosti se zavedením legislativní odpovědnosti o otevření „Pandořiny skřínky“,^[14] čímž poukazují na finanční následky, které mohou být pro stát značné a likvidační.

Legislativní akty orgánů státu a územně samosprávných celků se vyznačují svou obecností. Tímto akty zasahují do neurčitého okruhu právních sfér adresátů právních norem, kterým může vznikat následně škoda, která může být s ohledem na „neomezenost“ adresátů mnohonásobně větší než v případě aktů individuálních, kde o případné odpovědnosti, z důvodu explicitní právní regulace, není pochyb. Poukazuje se na možnou zátěž veřejných rozpočtů.

Tento argument je tedy založen především na ekonomických důvodech. S tímto argumentem nesouhlasím. V moderních právních státech nemůžou být ekonomické důvody dostatečným argumentem pro omezení možnosti reparace vzniklých škod způsobených veřejnou mocí jednotlivcům. Lze také namítat, že v případě nesprávného úředního postupu nebo vadného rozhodnutí může dojít taktéž ke vzniku škod podstatnému okruhu osob.^[15]

Dále bývá namítáno jako argument, že chráněný zájem, v případě legislativní odpovědnosti, nelze jednoznačně identifikovat pro stanovení ochrany. Jsem však toho názoru, že zájem může spočívat toliko na dodržení zásady neminem laedere, na které je vystavěno kontinentální právo.^[16] Každý demokratický právní stát by se měl postarat o to, aby výkonem jeho pravomocí nedocházelo k neodůvodněným škodám jednotlivcům. Pokud stát zakotvuje tento princip pro vztahy soukromého práva, nelze nalézt legitimní důvod, proč by tímto principem neměl být vázán i on sám.

Základním argumentem pro zavedení legislativní odpovědnosti je již vzpomínaná zásada neminem laedere, o které bylo pojednáno v souvislosti s (ne)možností identifikace objektu ochrany legislativní odpovědnosti a není důvod se k tomuto dále vyjadřovat.

Jako další argument ve prospěch legislativní odpovědnosti může zaznít i institut tzv. racionálního zákonodárce, který se užívá především pro účely výkladu právních norem. Bydlinski^[17] trefně upozorňuje na skutečnost, že je nutno přistupovat k legislativní činnosti jako k účelovému jevu, který se neděje jen svévolně a vždy sleduje do jisté míry rozumné účely, které mají svůj základ propojený s ideou práva.

Je zjevné, že racionální zákonodárce je abstraktní ideál, který slouží mimo jiné i reálnému zákonodárci jako cíl jeho legislativních záměrů. Holländer^[18] v této souvislosti odkazuje na princip právní jistoty a legitimního očekávání adresátů právních norem ohledně správnosti a racionality normotvorné činnosti a jejich dobrou víru v ní.

Navazující argument ve prospěch legislativní odpovědnosti je ochrana práva vlastnického. Pro vznik majetkové škody je typický zásah do vlastnického práva poškozeného, které je chráněno dle ustanovení čl. 11 Listiny.

Na tomto argumentu je založeno i stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn Pl. ÚS-st. 27/09 (srov. bod 13 odůvodnění). V tomto stanovisku pléna Ústavní soud stanovil, že: „Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné a úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení.“ K tomuto přístupu Ústavní soud dospěl i zřejmě z důvodu obavy z možných náhrad, které by mohly být ČR uděleny ze strany ESLP tak, jako tomu bylo při obdobném skutkovém základu ve věci Hutten-Czapska v. Polsko.^[19]

 

Teoretické předpoklady legislativní odpovědnosti

Obecně

Jak již doposud učiněný výklad naznačuje, odpovědnost za legislativní (ne)činnost je svou povahou značně specifická, nejen v českém právním prostředí zcela neprobádaná, oblast. V jurisprudenci se pak vyvinulo několik předpokladů, které by měly být v rámci odpovědnost za legislativní (ne)činnost posuzovány.

Primárním předpokladem je stanovení protiprávnosti legislativní (ne)činnosti,^[20] kdy rozhodnutí o (ne)přijetí právního předpisu je mnohdy založeno na politickém základu, který ze své povahy regulovat nelze. Pokud dojde ke stavu nežádoucí legislativní (ne)činnosti, je tímto založena především odpovědnost politická, která může vyústit nejen v nesouhlas opozice a vliv na politické preference voličů, ale může v krajním případě způsobit i občanskou netoleranci státní moci. Pokud však opomeneme krajní důsledek s tímto protiprávním stavem spojený v podobě anarchie, typickým (a reálnějším) důsledkem bude absence jakékoliv další tolerance  respektovat nastalý stav ze strany orgánu s pravomocí rušit legislativní akty, který tento akt zruší.^[21]

Velký důraz bude při posuzování předpokladů odpovědnosti kladen především na relevantnost porušení, jakožto hlavní předpoklad pro vznik odpovědnosti za legislativní (ne)činnost. Stejný přístup zastává i praxe SD EU v souvislostí s legislativní odpovědností dovozenou neimplementací směrnice do vnitrostátního právního řádu.^[22]

Tichý^[23] se snaží omezit legislativní odpovědnost tím, že navrhuje považovat legislativní odpovědnost za odpovědnost subjektivní s tvrzením, že je tento závěr přiléhavější k vývoji v této oblasti. Tento předpoklad účelově konstruuje z důvodu omezení odpovědnosti pro nejzávažnější případy. K důvodnosti subjektivní odpovědnosti však dále neposkytuje žádnou hlubší argumentaci, kdy v této se omezuje pouze na potřebu omezení legislativní odpovědnosti.

S tímto se neztotožňuji, kdy v souladu s analogií legis^[24] bude spíše vhodné pomýšlet na odpovědnost absolutně objektivní.^[25] Stejně tak by rozhodným kritériem pro určení legislativní odpovědnosti za vzniklou škodu neměl být argument ochrany škůdce, především pak ochrany jeho majetku, který Tichý^[26] také podsouvá. Nevidím legitimní důvod pro odpovědnost subjektivní. Otázka zavinění se proto z tohoto důvodu jeví jako nadbytečná. 

V ustálené judikatuře SD EU, která byla opětovně potvrzena a rozvedena například v rozhodnutí C-445/06 Danske Slagterier v. Německo, došlo k stanovení základních předpokladů pro uplatnění nároku na náhradu škody vůči členskému státu plynoucího z legislativní (ne)činnosti spočívající v neprovedení směrnice do vnitrostátního právního řádu. Jak pak níže vyplyne, tyto předpoklady jsou konstruovány obecně a lze je tedy přiměřeně převzít i pro předpoklady uplatnění škod plynoucích z normotvorby vnitrostátní.

Nyní se pokusím nastínit základní předpoklady odpovědnosti z legislativní činnosti v obecné míře, které pro účely legislativní odpovědnosti konstruuji.

 

 Jednotlivé předpoklady

Jednotlivé předpoklady, které musí být naplněny kumulativně:

1. Absence hypotetické normy v právním řádu zakládající právo poškozenému
2. Kvalifikovanost porušení povinnosti legislativní (ne)činnosti
3. Vznik škody v kauzálním nexu s kvalifikovaným porušením

 

Absence hypotetické normy v právním řádu zakládající právo poškozenému

Pro naplnění tohoto prvního předpokladů je nutno dojít k závěru, že legislativní orgán měl v případě nečinnosti uplatnit svou legislativní pravomoc. V případě „vadné“ činnosti pak měl tento orgán naopak být zdrženlivý, popřípadě svou legislativní pravomoc uplatňovat jinak. V souvislosti s nečinností se pak předpokládá určitý impulz vůči legislativnímu orgánu, který na tento, za správného uplatnění legislativní pravomoci, měl zareagovat formou své legislativní činnosti. U vadné činnosti se pak finguje právní stav, který lze racionálně předpokládat, s ohledem na řádný výkon legislativní pravomoci.

U provádění evropské sekundární normotvorby bude tímto impulzem typicky směrnice,^[27] v případě vnitrostátní normotvorby pak spíše impulz v podobě pramene materiálního. Simuluje se tedy hypotetická situace, která by v právním řádu nastala v případě řádného výkonu pravomoci legislativního orgánu.

Pro označení norem, které by v souvislosti s řádným výkonem pravomoci legislativního orgánu vznikly, jsem vymyslel pojem hypotetické normy, který níže používám. Hypotetickou normou pak rozumím normu, která by vznikla v případě řádné legislativní činnosti, avšak z důvodu pochybení na straně legislativního orgánu však nebyla tato právní norma zakotvena do právního řádu. Pod tyto případy spadá i situace, kdy zdánlivě na daný impulz legislativním orgánem reagováno je, to však normou nevhodnou. Za nevhodnou považuji nejen takovou normu, která je v rozporu s pravidly vztahujícími se k legislativnímu procesu, o kterých jsem pojednával výše, ale i normu, která se zjevně příčí účelu, který měla naplnit.

Tato hypotetická norma pak musí stanovovat určité právo adresátovi, o které legislativní (ne)činností přichází. Účelem normy je poskytnout poškozenému právo.^[28] Toto právo musí být navíc uplatnitelné jako nárok před soudem nebo jiným orgánem veřejné moci.^[29] Toto subjektivní právo vtělené do hypotetické normy je pak chápáno značně extenzivně.^[30] Může se jednat i o právo, kdy podmínky pro jeho uplatnění nastanou až v budoucnu.

V případě vymáhání škody v rámci hypotetické normy bude zároveň nutností, aby daná norma založila právo konkrétnímu subjektu uplatňujícímu nárok na náhradu škody (osobní účel hypotetické normy), hypotetická norma by dopadala na situaci, která nastala nebo v budoucnu měla nastat (věcný účel hypotetické normy) a zároveň aby tato situace nastala způsobem v rámci kterého se měla hypotetická norma užít (kauzální účel hypotetické normy).

Porušením legislativní (ne)činnosti v podobě nestanovení povinnosti jednotlivcům hypotetickou normou škoda vzniknout nemůže. V těchto případech budou adresáti z (ne)činnosti legislativního orgánu profitovat.

Vždy půjde však o jednání formou konání nebo opomenutí, které ve svém důsledku nenastolí ideální (hypotetický) právní stav.

 

Kvalifikovanost porušení povinnosti legislativní (ne)činnosti

Již výše bylo naznačeno, že porušení povinnosti při legislativní (ne)činnosti musí být relevantní. V rámci soukromého deliktního práva se typicky vyžaduje porušení ochranné normy dle ustanovení § 2910 OZ nebo smluvní normy dle § 2913 OZ, pod což spadají i dispozitivní ustanovení zákona.^[31]

V rámci náhrady škody způsobené legislativní (ne)činností není situace tak jasná a je nutno kvalifikovanost porušení hodnotit dle všech souvislostí jednotlivých případů. Je však patrné, že ne každé porušení pravidel regulujících legislativní proces je relevantní pro nárok na kompenzaci vzniklých škod.

Rozhodovací praxe SD EU požaduje, aby členský stát při implementaci směrnice svou pravomoc překročil „zjevně a podstatně“.^[32] V tomto rozhodnutí dále soud dochází k závěru, že byť považuje odpovědnost státu za objektivní, je nutno zohlednit i míru zavinění v podobě úmyslného nebo nedbalostního porušení.^[33]

Má-li hypotetická norma provádět právní předpis, ať už podzákonnou normotvorbou normotvorbu zákonnou, nebo toto provedení plyne z mezinárodních závazků, ke kterým se Česká republika zavázala, vždy je nutno posuzovat možnou diskreci touto prováděnou normou umožněnou. Škodlivost při legislativní (ne)činnosti bude větší v případě neprovedení přesně stanovené právní úpravy bez možnosti větší odchylky.^[34]

Vágnost pojmu „kvalifikovanosti porušení“ umožňuje diskreci soudům pro posouzení každého případu individuálně a spolehlivě dokáže odlišit případy zjevně neopodstatněné od těch, u kterých legislativní orgány zjevně zneužívají svou pravomoc na úkor práv jednotlivců.

S tímto předpokladem bezpodmínečně souvisí i přičitatelnost kvalifikovaného porušení státu. K nedostatkům v legislativní (ne)činnosti musí dojít na základě vadného výkonu legislativní pravomoci těmto legislativním orgánům státem svěřené. S ohledem na objektivní odpovědnost jsou okolnosti, které zabránily řádnému výkonu této pravomoci irelevantní. To však nebrání tomu, aby byly tyto okolnosti zohledněny v rámci kvalifikovanosti porušení.

Za kvalifikované porušení však nepovažuji to porušení, které bylo učiněno na základě politického rozhodnutí, aniž by tím byla porušena pravidla vztahující se k legislativnímu procesu.

U „vadné“ ústavní legislativní činnosti se pak tedy může jednat o zásah do jádra ústavního pořádku nebo jiné omezení ústavních hodnot a základních práv ve prospěch jiných ústavních hodnot nebo základních práv v rozporu s testem proporcionality. V případě zákonů se pak bude jednat o zákonnou úpravu v rozporu s ústavním pořádkem a u podzákonné normotvorby legislativní činnosti, která se příčí ústavní nebo zákonné právní úpravě. Stejně tak situace, kdy nemá podzákonná normotvorba svůj základ v normotvorbě zákonné. Nelze opomenout ani rozpor vnitrostátní právní úpravy s mezinárodními závazky, kterými je Česká republika vázána. Pak lze také, za splnění dalších předpokladů, dovozovat legislativní odpovědnost. K tomuto pak může dojít v rámci přijetí právní úpravy, která se příčí mezinárodním závazkům, typicky pak nařízením EU.

V případě legislativní nečinnosti je situace komplikovanější. Jak již bylo výše naznačeno, bude nutno konstruovat pravidla vztahující se k legislativnímu procesu, v rámci kterých bude moci být zhodnoceno, zda legislativní orgán nejednal v situacích, kdy měl. Především pak lze odkázat na hierarchii právních norem, kdy normy vyšší právní síly jsou mnohdy ve svém uplatnění vázány na prováděcí předpisy právní síly nižší. Ústavní pořádek pak lze shledávat jako základní rámec, který je bez zákonné úpravy značně nedostačující. Lze především pak odkázat na základní práva dle hlavy čtvrté Listiny, kdy tyto základní práva explicitně vyžadují zákonnou prováděcí úpravu.^[35] Stejně tak tomu bude i u podzákonné normotvorby, která je na normotvorbě zákonné závislá. Vždy však bude potřeba dovodit, že nadřazená právní úprava vyžaduje činnost normativního orgánu regulující právní úpravu podřazenou. Podobně lze uvažovat i v případě, kdy tato povinnost právní regulace nebude sice požadována nadřazenou právní úpravou, bude však ze všech materiálních pramenů práva zjevné, že právní regulace musí být přijata. V této souvislosti Ústavní soud hovoří o „protiústavní nečinnosti“.^[36]

O poznání jednodušší pak bude situace, kdy legislativní (ne)činnost budou požadovat mezinárodní závazky, na které mohou jednotlivci, s ohledem na princip dobré víry, spoléhat. Typicky se bude jednat o neprovedení směrnice nebo nepřizpůsobení vnitrostátního právního řádu nařízení.

Legislativní odpovědnost se pak nabízí především tehdy, je-li porušení výše uvedených legislativních pravidel zjevné. Jsem však toho názoru, že je legislativní odpovědnost na místě i tehdy, bude-li shledán zásah do těchto legislativních pravidel v situacích spornějších.^[37] Jak jsem výše uvedl, jsem toho názoru, že v souvislosti s legislativní odpovědností by měla být dovozována objektivní odpovědnost, kdy legislativní orgány mají mít služební aparát dostatečně způsobilý k výkonu své pravomoci, a případná pochybení musí jít k tíži těchto legislativních orgánů.

Pokud dojde k naplnění všech dílčích předpokladů, kdy je porušení pravidel pro legislativní (ne)činnost zjevné a podstatné a jsou naplněny i další předpoklady, o kterých jsem pojednával výše, lze pak hovořit o kvalifikovanosti porušení.

 

Vznik škody v kauzálním nexu s kvalifikovaným porušením

Obecně platí, že škoda tíží toho, v jehož sféře vznikla dle zásady casum sentit dominus.^[38] K tomu, aby šla škoda k tíži jiné osoby (škůdci), je nutno, aby tato osoba „stála škodě blíže“.^[39] Škodu můžeme dělit jak na majetkovou újmu, do které řadíme i ušlý zisk, tak na újmu nemajetkovou. S tímto dělením pracuje i OdpŠk ve svém ustanovení § 1 odst. 3,^[40] o jehož případné aplikovatelnosti bude pojednáno níže.

Blíže se OdpŠk ke škodě nevyjadřuje, lze tedy odkázat na ustanovení OZ, která jsou vůči tomuto zákonu subsidiární.^[41]

Kauzální nexus (příčinná souvislost) je dán, zapříčinila-li (ne)činnost legislativního orgánu vznik škody ve sféře adresátů právních norem. V rámci kauzality lze užít osvědčenou formuli conditio sine qua non, ke které se přiklonil i SD EU^[42] a je typická pro náhradu škody pro české deliktní prostředí.^[43][44] Tato formule finguje stav, jaký by byl, kdyby ke škodnímu jednání nedošlo. V případě, že by tento stav byl i bez škodní události stejný, není jednání škůdce v kauzálním vztahu se způsobenou škodou.

Dále se v rámci kauzality zjišťuje přičitatelnost možného následku, která má sloužit jako pomyslný filtr pro situace, kdy následek z jednání vzniklý je nepředvídatelný. ^[45] „Vznik škody jako důsledek porušení […] práva musí být objektivně předvídatelný anebo předvídatelný z perspektivy kvalifikovaného pozorovatele.“^[46] Kvalifikovaného pozorovatele můžeme charakterizovat jako personifikovanou osobu se znalostmi všech kauzálních zákonů v čase škodního jednání.^[47] Na nutnost přičitatelnosti následku za jednání škůdce poukazuje i PETL v ustanovení čl. 3:201 písm. a).^[48]

Melzer^[49] také pojednává o kauzálním řetězci, který může být „přetržen“ okolností škůdcem nezaviněnou, v důsledku čehož nelze následek škůdci přičítat. Toto zdůrazňuje i SD EU v rozhodnutí ze dne 15. června 1999, ve věci C-140/97 Rechberg, kdy je dle něj třeba zkoumat, zda „nedošlo k narušení příčinné souvislosti jednáním či opomenutím jiného subjektu práva nebo zásahem vyšší moci.“

Stejně tak nelze zanevřít na posuzování míry účasti poškozeného na škodním jednání.^[50]  SD EU^[51] zdůraznil, že „vnitrostátní soud má ověřit, zda poškozený projevil přiměřenou snahu za účelem odvrátit škodu nebo omezit její rozsah.“

 

Závěr

Tento díl příspěvku si kladl za cíl především čtenáři poskytnout základní přehled o legislativní odpovědnosti, jednotlivé argumenty pro (ne)zavedení tohoto druhu odpovědnosti, jakož jsem i předestřel jednotlivé (teoretické) předpoklady legislativní odpovědnosti.

Již zde je možno uzavřít, že české právní prostředí dosud plně nereflektuje riziko vzniku majetkové újmy způsobené legislativní (ne)činností orgánů veřejné moci. Navzdory OdpŠk, současná judikatura Nejvyššího i Ústavního soudu opakovaně potvrzuje, že odpovědnost za legislativní (ne)činnost nelze podřadit pod nesprávný úřední postup, což, s ohledem na absenci jiné právní regulace této oblasti, z čehož vyvstává otázka, zdali je jiná cesta, jak se domoci škod vzniklých v souvislosti s legislativní (ne)činností orgánů veřejné moci, na což měl odpovědět tento díl příspěvku.

V případě vnitrostátní legislativy tak není právně zakotvená náhrada škody způsobené (ne)činností orgánů veřejné moci, což znamená, že se poškození nemohou dovolávat odpovědnosti státu za újmy vzniklé v důsledku absence právních předpisů nebo nečinnosti při jejich tvorbě, čehož se judikatura Nejvyššího i Ústavního soudu striktně drží.

Přesto lze pozorovat určitý posun v oblasti odpovědnosti za legislativní nečinnost spojenou s porušením závazků vyplývajících z práva Evropské unie. Zde již Ústavní soud uznal odpovědnost státu za neprovedení evropského sekundárního práva. Takový přístup ovšem zatím nebyl rozšířen na případy týkající se výhradně vnitrostátních právních předpisů.

Z právně teoretického pohledu je zřejmé, že stávající právní úprava OdpŠk není dostatečně pružná, aby zahrnovala legislativní odpovědnost, ani neumožňuje považovat legislativní (ne)činnost za nesprávný úřední postup.

De lege ferenda se jeví jako žádoucí, pokud nedojde ke změně postoje nejvyšších soudů ČR, právní rámec novelizovat tak, aby zahrnoval explicitní odpovědnost za legislativní (ne)činnost, neboť současná právní úprava v této oblasti není dle názoru autora udržitelná. Český právní řád by měl více reagovat na evropské trendy a vytvořit prostor pro ochranu jednotlivců před majetkovými újmami způsobenými (ne)činností orgánů veřejné moci.

Tyto úvahy de lega ferenda výše uvedené hodlám čtenáři předestřít v dalším díle příspěvku, který naváže na aspekty legislativní odpovědnosti výše uvedené. V rámci tohoto pak předestřu aktuální stav regulace této právní úpravy v rámci českého právního řádu, stejně tak jako se na základě závěrů z tohoto dílu příspěvku pokusím předestřít možné právní přístupy de lega ferenda.

 

Článek je sepsán dle právní úpravy k 1.1.2025.

 

---

Citace:

^[1] MELZER, Filip, TÉGL, Petr a kol.  Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX, § 2894 – 3081. 1 vydání. Praha: Leges 2018, s. 75.

^[2] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 19. listopadu 1991, spojené věci C-6/90, C-9/90, Andrea Francovich a Danila Bonifaci a další proti Italské republice (dále jen „Francovich“).

^[3] Např. Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. března 1996, spojené věci C-46/93 a C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA proti Bundesrepublik Deutschland a The Queen proti Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd a další,Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 25. května 1978, spojené věci 83 a 94/76, 4, 15 a 40/77, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG a ostatní proti Komisi Evropského hospodářského společenství, nebo Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. března 1996, spojené věci C-46/93 a C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA proti Bundesrepublik Deutschland a The Queen proti Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd a další.

^[4] Např. Nejvyšší soud Belgie (Court de Cassation/Hof van Cassatie ze dne 10.4.2010 ve věci F.09.0042) se ve svém rozhodnutí z roku 2010, přiklonil ve prospěch odpovědnosti státu z legislativní činnosti v případě nesprávného výkonu legislativní funkce nebo jeho opomenutí.

^[5] TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 26.

^[6] POTACS, Michal. Změna v rakouském právu odpovědnosti státu pod vlivem evropského práva. Jurisprudence. Ročník XX, číslo 5/11, s. 20.

^[7] Toto plyne i ze slibu poslanců a senátoru při ustanovování do funkce, kteří slibují: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji, že budu zachovávat její Ústavu a zákony. Slibuji na svou čest, že svůj mandát budu vykonávat v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí.“ (článek 23 odst. 3 Ústavy)

^[8] KOLBA, Jan, ŠULÁKOVÁ, Martina. Nemajetková újma způsobená protiprávním výkonem veřejné moci. Praha: Leges, 2014, s. 24.

^[9] Článek 9 odst. 2 Ústavy

^[10] V řadě svých rozhodnutí Ústavní soud nastínil i obsah pojmu „podstatné náležitosti demokratického právního státu“ dle ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy. V nálezu ze dne 29. 5. 1997, sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149) v této souvislosti uvedl: „Pojem demokratický stát dle čl. 9 odst. 2 Úst je interpretován Ústavním soudem, jakož i doktrínou. Ve svém rozhodnutí ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 19/93 Ústavní soud pod zmíněný pojem vztáhl materiální, a nikoli formální chápání právního státu.“ Dále při svém odůvodnění odkázal na doktrinální názor, dle kterého do podstatných náležitostí právního státu dle ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy patři „především svrchovanost lidu a principy obsažené v čl. 5 a 6 Úst a přirozenoprávní ustanovení Listiny základních práv a svobod, která zakládají ústavní právo na odpor (čl. 23 Listiny.“

^[11] Holländer, Pavel. Hlavní doktríny Ústavního soudu České republiky. In Základní lidská práva a právní stát v judikatuře ústavních soudů, Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2000, s. 24.

^[12] Test proporcionality Ústavní soud poprvé blíže rozpracoval ve svém nálezu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, v souvislosti s tzv. utajovanými svědky.

^[13] K tomu viz. rozhodnutí Court de Cassation/Hof van Cassatie ze dne 10.4.2010 ve věci F.09.0042.

^[14] Holländer, Pavel, In: TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 66

^[15] Dle ustanovení § 159a odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb. platí, že: „Výrok pravomocného rozsudku, kterým bylo rozhodnuto ve věcech uvedených v § 83 odst. 2, je závazný nejen pro účastníky řízení, ale i pro další osoby oprávněné proti žalovanému pro tytéž nároky z téhož jednání nebo stavu. Zvláštní právní předpisy stanoví, v kterých dalších případech a v jakém rozsahu je výrok pravomocného rozsudku závazný pro jiné osoby než účastníky řízení.“

^[16] Viz. názor Evropského soudního dvora o aplikovatelnosti 340 odst. 2 SFEU ve věci Francovich, ve které stanoví, že ustanovení je projevem „obecné zásady platné v právních řádech členských států, že protiprávní jednání nebo opomenutí má za následek povinnost k náhradě způsobené škody.“

^[17] BYDLINSKI, Franz., Grundzüge der juristischen Methodenlehre. 3. vydání. Wien : UTB, 2018, s. 24.

^[18] Holländer, Pavel, Ústavněprávní argumentace, ohlédnutí po deseti letech Ústavního soud. 1. vydání. /Praha: Linde, 2003, s 33.

^[19] V tomto rozhodnutí ze dne 19.6.2006, ve věci Hutten-Czapska v. Polsko velký senát Evropského soud pro lidská práva shledal v rozporu s ustanovením čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě právní úpravu polského právního řádu, která regulovala výši nájemného. Pronajímatelé byly předmětnou regulací vystaveni tomu, že výše nájmů nedosahovala ani náhradě nákladů, které s předmětem nájmu vznikaly, což je omezení vlastnického práva, které bylo přirovnáno velkým senátem Evropského soudu pro lidská práva přirovnáno k faktickému vyvlastnění. V důsledku toho byla stěžovatelce přiznána v předmětném řízení náhrada škody ve výši 30.000 € a náhrada nákladů řízení 22.500 €.

^[20] TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 30.

^[21] Takto tomu bylo i v zmiňovaném nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009, sp. zn Pl. ÚS 27/09 nebo nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99, v rámci kterého došlo k zrušení části V. zákona č. 99/1963 Sb., z důvodu dlouhodobých „ústavněprávních deficitů“.

^[22] TICHÝ, Luboš, HRÁDEK Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 30.

^[23] Tamtéž.

^[24] Ustanovení § 2 OdpŠk.

^[25] Srov. Nález Ústavního soudu ze dne 10.1.2006, sp. zn. III. ÚS 124/03.

^[26] Tamtéž.

^[27] Francovich.

^[28] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 24. března 2009, ve věci C-445/06, Danske Slagterier proti Bundesrepublik Deutschland.

^[29] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. března 1996, spojené věci C-46/93 a C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA proti Bundesrepublik Deutschland a The Queen proti Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd a další.

^[30] Danwitz, von Thomas, Zur Grundlegung einer Theorie der subjektiv- öffentlichen Gemeinschaftsrechte, DÖV 1996, s. 481.

^[31] Dle ustanovení § 545 OZ platí, že: „Právní jednání vyvolává právní následky, které jsou v něm vyjádřeny, jakož i právní následky plynoucí ze zákona, dobrých mravů, zvyklostí a zavedené praxe stran.“

^[32] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. března 1996, spojené věci C-46/93 a C-48/93, Brasserie du Pêcheur SA proti Bundesrepublik Deutschland a The Queen proti Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd a další.

^[33] Srov. např. GELLEMAN, Martin, In: STREINZ, Rudolf, EU/EGV, Kommentar, 2007, s. 312.

^[34] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 23. května 1996, ve věci C-5/94, The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd.

^[35] Ustanovení čl. 41 Listiny.

^[36] Nálezu Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05.

^[37] Typicky se bude jednat o situace zrušení zákona Ústavním soudem pro rozpor s ústavním pořádkem.

^[38] MELZER, Filip, TÉGL, Petr a kol.  Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX, § 2894 – 3081. 1 vydání. Praha: Leges 2018, s. 6.

^[39] KOZIOL, Helmut, Österreichisches Haftpflichtrecht I², 3. überarbeitete und erweiterte Auflage, Jan Sramek Verlag KG, 2018, s.  53.

^[40] „Stát a územní celky v samostatné působnosti hradí za podmínek stanovených tímto zákonem též vzniklou nemajetkovou újmu.“

^[41] Dle ustanovení § 26 zákona č. 92/1998 Sb. platí, že: „Pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem.“

^[42] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 28. října 2004, ve věci C-164/01 van den Bergh v. Rada a Komise.

^[43] MELZER, Filip, TÉGL, Petr a kol.  Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX, § 2894 – 3081. 1 vydání. Praha: Leges 2018, s. 175.

^[44] BEZOUŠKA, Petr. § 2910 [Porušení zákona]. In: HULMÁK, Milan a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055–3014). 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1551, marg. č. 79.

^[45] MELZER, Filip, TÉGL, Petr a kol.  Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX, § 2894 – 3081. 1 vydání. Praha: Leges 2018, s. 176.

^[46] TICHÝ, Luboš. Odpovědnost členského státu za delikt v „systému“ evropského práva. Jurisprudence. Ročník XX, číslo 5/11, s. 7.

^[47] MELZER, Filip, TÉGL, Petr a kol.  Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX, § 2894 – 3081. 1 vydání. Praha: Leges 2018, s. 284.

^[48] „Existuje-li příčinná souvislost podle Oddílu 1 této Hlavy, zda a v jakém rozsahu má být škoda připsána záleží na faktorech jako jsou: a) předvídatelnost škody v okamžiku jejího vzniku rozumnou osobou, přičemž je zohledněn konkrétní časový a prostorový vztah mezi škodným jednáním a jeho následky, nebo rozsah škody ve vztahu k normálním následkům takového jednání.“

^[49] MELZER, Filip, TÉGL, Petr a kol.  Občanský zákoník: velký komentář. Svazek IX, § 2894 – 3081. 1 vydání. Praha: Leges 2018, s. 177.

^[50] ŠTVÁNEK, František, SIMON, Pavel a kol. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2020, s. 8.

^[51] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 5. března 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie Factortame.

Všechny články