Úvahy de lega ferenda k odpovědnost za legislativní (ne)činnost v českém právním prostředí

30. 01. 2026

Úvod

Na hlavní aspekty legislativní odpovědnosti spojené s legislativní (ne)činností orgánů veřejné moci dle současného přístupu nejvyšších soudů ČR, jakož i na absenci explicitní právní regulace odpovědnosti orgánů veřejné moci za majetkovou újmu vzniklou legislativní (ne)činností v českém právním prostředí, jsem upozornil v předešlém díle příspěvku v rámci Právních rozhledů. Nyní navazují úvahy k možné regulaci této právní problematiky de lega ferenda.

Sluší se zopakovat, že v současnosti chybí explicitní zakotvení odpovědnosti orgánů veřejné moci za újmy způsobené jejich legislativní (ne)činností, což činí oblast náhrady škody z legislativní (ne)činnosti problematickou nejen z hlediska právní teorie, ale především z praktického uplatnění nároků poškozených subjektů.

Tento druhý díl příspěvku si klade za cíl přispět k odborné diskusi o možnostech zakotvení legislativní odpovědnosti orgánů veřejné moci za legislativní (ne)činnost, jak jsem tuto definoval v předchozím příspěvku, do českého právního řádu. Vychází přitom z analýzy dosavadní judikatury českých soudů, zejména Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, a porovnávám ji s přístupy jiných evropských zemí. 

Výzkumné otázky tohoto dílu přívěsku tedy jsou, zdali se vymyká přístup právního řádu ČR v otázce legislativní odpovědnosti jiným evropským zemím a jaký vývoj lze predikovat v oblasti legislativní odpovědnosti v rámci právního řádu ČR do budoucna – úprava de lega ferenda.

Pro výše uvedené úvahy de lega ferenda autor čerpá inspiraci i z přístupů zahraničních právních systémů, jako je například Německo, Rakousko nebo Francie. 

Regulace de lega ferenda

Obecné pojednání

Nejproblematičtějším aspektem u odpovědnosti z legislativní (ne)činnosti v právním řádu ČR je absence zákonné úpravy, která by tuto odpovědnost zakotvila. Dle současné rozhodovací praxe Nejvyššího soudu a především pak Ústavního soudu nelze normotvornou (ne)činnost, ať už moci zákonodárné či výkonné, podřadit pod pojem nesprávného úředního postupu dle OdpŠk. 

Absenci právní úpravy regulující odpovědnost státu za legislativní (ne)činnost při implementaci sekundárního práva EU Ústavní soud již však účelově podřadil pod působnost OdpŠk. Konstatoval, že: „Za této situace, kdy je Česká republika demokratickým právním státem, dodržujícím závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky), nemůže na plnění závazků plynoucích z mezinárodního (tzn. I evropského) práva rezignovat jen proto, že na národní úrovni výslovná právní úprava umožňující dovolávat se vůči České republice povinnosti za škodu způsobenou porušením závazků, k nimž se sama a otevřeně hlásí, neexistuje. […] Je totiž povinností obecných soudů, zejména pak soudu Nejvyššího, aby vykládal zákon o odpovědnosti státu a konstruoval jeho vztah k systému odpovědnosti v rámci práva Evropské unie. Při tomto výkladu však nemůže postupovat svévolně, přičemž svévolným postupem bude i absence řádného vysvětlení, jak a proč zvolené řešení konvenuje účelu unijní právní normy (srov. k tomu bod 22, nález sp. zn. II. ÚS 1009/08).“ 

Toto Ústavnímu soudu nelze zjevně vyčítat, kdy čelil problému, podle jaké právní úpravy provést rozhodovací praxi SD EU, kterou je ČR vázána. Současně se jedná o postup zcela v souladu s rozhodovací praxí SD EU, která uvádí, že při neexistenci právní úpravy Společenství je věcí členských států stanovit podobná procesní pravidla pro uplatňování odpovědnosti státu.

Tímto však dochází de iure k odlišnému přístupu k odpovědnosti za legislativní (ne)činnost v případě neprovedení sekundárního právního předpisu EU do vnitrostátního právního řádu a legislativní (ne)činnosti pro případy ostatní. 

Vůči tomuto přístupu nejvyšších soudů se kriticky vyhrazuje i Pospíšil, který napsal: „Domníváme se, že tyto závěry neodpovídají současným evropským trendům deliktní odpovědnosti státu, zejména však vytváří duální pojetí odpovědnosti, pokud jde o odpovědnost za porušení evropského práva. […] v oblasti komunitárního, resp. unijního práva přirozeně nese stát odpovědnost za činnost všech svých orgánů bez ohledu na to, jakou pravomoc vykonávají, zda normativní či individuálně rozhodovací […]. Tato schizofrenie, potvrzená judikaturou Ústavního soudu znamená, že v případě normativní činnosti bude stát odpovídat toliko v případě nesprávné implementace či naopak neimplementace evropského práva, nikoliv v ostatních případech nečinnosti. Klade se tak otázka, zda hodnoty chráněné evropským právem zasluhují silnější ochranu i skrze odpovědnost státu za škodu, než jsou hodnoty ústavní? Z pohledu porušení chráněných hodnot, stejně jako vzniku škody jednotlivcům není rozhodující, zda se tak stalo v oblasti evropského či vnitřního práva. Domníváme se proto, že tato situace je dlouhodobě neudržitelná a vyžádá si buď změnu přístupu Ústavního soudu, nebo změnu zákona č. 82/1998 Sb., která připustí odpovědnost i v případě výkonu normativních pravomocí orgánů státu.“ 

Z důvodové zprávy k zákonu č. 160/2006 Sb., kterým se mění OdpŠk, je však zřejmé, že si je Vláda jisté legislativní nouze v této oblasti vědoma. Důvodová zpráva konkrétně konstatuje, že byť se jedná o právní úpravu zásadního významu, neboť konstituuje (resp. měla by konstituovat) odpovědnost státu za škodu v neopominutelných oblastech výkonu veřejné moci, nebyla právní úprava regulující úpravu v oblasti škody plynoucí z legislativní (ne)činnosti do zákonu č. 160/2006 Sb. novelou vědomě vtělena. Toto s odkazem na probíhající analýzu rozsahu této odpovědnosti, s odůvodněním, že se jedná o otázku značně nejednoznačnou.  

Byť se v souvislosti s rozsáhlou judikaturou SD EU v oblasti legislativní odpovědnosti může zdát jako přirozené, že jednotlivé státy EU upraví svou odpovědnost z legislativní (ne)činnosti v rámci svých právních řádů, není tomu ani zdaleka tak a ani Česká republika není v tomto světlou výjimkou. 

Stejně tak soudní moc, mimo výše uvedené výjimky, není v České republice této odpovědnosti ani zdaleka nakloněna. Mimo argumenty obecně znějící v neprospěch legislativní odpovědnosti plynoucí z (ne)činností legislativních orgánů (srov. první díle příspěvku v minulém čísle Právních rozhledů), v rámci odůvodnění rozhodnutí nejvyšších soudů zaznívají i argumenty další. Především je pak ze strany soudců namítáno, že je nejednoznačné, který orgán má být dle ustanovení § 6 OdpŠk žalován. Dále, že není známo, zda je předmětný nárok svou povahou veřejnoprávní, nebo soukromoprávní. 

K tomuto se Nejvyšší soud vyjádřil v usnesení ze dne 21.4.2009, sp. zn. 25 Cdo 1893/2008, ve kterém stanovil, že nelze pro účely uplatnění náhrady škody za státem užít ustanovení § 420 a násl. zákona č. 40/1964 Sb. (starý občanský zákoník), neboť nároky vzniklé jednotlivci při výkonu veřejné pravomoci musí být posuzovány dle právní úpravy o odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným postupem. „Fakt, že stát je současně mocenskou organizací, nadanou významnými kompetencemi, při jejichž výkonu může zasáhnout i velmi výrazně do osobní sféry různých subjektů, má význam pro rovinu práva veřejného a do soukromoprávní sféry se nepromítá. Nejdůležitějším znakem státních orgánů, pokud nevystupují jako účastníci občanskoprávních vztahů s právy a povinnostmi, je jejich pravomoc. Jedná se o „vlastní mocenskou“ náplň činnosti, charakterizovanou okruhem prostředků svěřených do působnosti příslušného státního orgánu, typicky právě vydávání právních aktů normativní a individuální povahy. Z uvedeného je zřejmé, že stát má při legislativním procesu postavení vrchnostenské a jeho případná odpovědnost za jednání zákonodárného orgánu při navrhování a schvalování právních předpisů je povahy veřejnoprávní.“

S tímto názorem však nesouhlasí podstatná skupina autorů, kteří považují předmětný vztah odpovědnosti za soukromoprávní. 

Pospíšil však, stejně jako Nejvyšší soud, dovozuje, že se jedná o vztah veřejnoprávní. Konkrétně píše, že: “Samostatné zařazení institutu odpovědnosti do Listiny značí, že jde o více než „prostý“ soukromoprávní nárok jednotlivce vůči státu, a že si zákonodárce při nedostatku veřejnoprávního pojetí deliktní odpovědnosti v ČR toliko vypomáhá existujícími instituty soukromoprávními. Jinak tomu být ani nemůže, neboť již samotné zařazení tohoto nároku do Listiny jakožto předpisu veřejného (ústavního) práva z něj činí veřejné subjektivní právo.“

Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 23.2.2010, sp. zn II. ÚS 1612/09, vztah odpovědnosti státu a poškozeného považuje za veřejnoprávní. S tímto názorem Ústavního soudu lze polemizovat. Jsem toho názoru, že při existenci izolovaného práva poškozeného na náhradu škody vůči státu stát vrchnostenskou pozici nemá. Nevykonává impérium. Na tomto nezmění nic ani ta skutečnost, že škoda vznikla v souvislosti s autoritativním (ne)výkonem veřejné moci. „Jde o zvláštní případ odpovědnosti za škody vzniklé z veřejnoprávního vztahu – při výkonu veřejné moci. Příslušný odpovědnostní právní vztah je ovšem již vztahem soukromoprávním.“ Přikláním se tedy k tomu názoru, že předmětný nárok je svou povahou soukromoprávní. 

Zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., se k této problematice doposud nevyjádřil.

Z výše uvedeného je tak zjevné, že nejvyšší soudy doposud striktně odmítají ze současného právního řádu ČR dovodit odpovědnost legislativních orgánů za jejich legislativní (ne)činnost. Nejvyšší soudy v této souvislosti uvádí jednotlivé argumenty, proč pro právní řád ČR legislativní odpovědnost dovodit nelze, především pak s odkazem na absenci právní regulace této oblasti. 

Úvahy de lega ferenda

Nyní se pokusím čtenáři nastínit možný vývoj této právní oblasti a v závěru se pak pokusím najít řešení, které bude dle mého názoru nejvíce vhodné. Prvně se pokusím nastínit možné přístupy bez zásahu do současného právního řádu České republiky (ne)regulující předmětnou problematiku. Na toto navážu pojednáním o možných změnách právního řádu, které jsou dle dosavadních zjištění v této oblasti vhodné, nikoliv však nezbytné. 

Jako první přístup de lega ferenda, bez současného zásahu do právního řádu České republiky pak lze považovat setrvání nejvyšších soudů na svém názoru o legislativní neodpovědnosti. Tento názor nejvyšších soudů považuji za krajní řešení, avšak v dlouhodobém měřítku neudržitelné. Především pak z toho důvodu, že legislativní odpovědnost za legislativní (ne)činnost již bývá dlouho dovozována za porušení komunitárního práva, kdy legislativní odpovědnost za legislativní (ne)činnost začíná být v jednotlivých právních řádech dovozována i pro nejzávažnější pochybení legislativní (ne)činnosti mimo porušení práva komunitárního. Zdrženlivý přístup právního řádu České republiky k legislativní odpovědnosti však není v rámci evropského měřítka ojedinělý. Pomalu se však začínají objevovat napříč právními řády států Evropy regulace, které zakotvují legislativní odpovědnost alespoň pro dílčí případy a lze sledovat jistý pozvolný vývoj ve prospěch legislativní odpovědnosti. 

Například v Německu je legislativní odpovědnost za zákonodárství vyloučena s odůvodněním, že parlament nemá vůči jednotlivcům žádné úřední povinnosti v oblasti legislativy. V tomto argumentu pak lze shledávat značné spojitosti s argumentem politické odpovědnosti, který užil Ústavní soud ve stanovisku. Současně však není vyloučena legislativní odpovědnost za podzákonnou normotvorbu. Obdobný přístup jako Německo zastává i Rakousko, kde je podzákonná normotvorba považována za akt aplikace práva, za který stát odpovídá. Tímto je pak legislativní odpovědnost dovozena také pro podzákonnou normotvorbu. U normotvorby zákonné a ústavní je přístup totožný jako v právním řádu Německa. Ve Francii je legislativní odpovědnost dovozována jen v souvislosti se základním právem rovného přístupu vůči jednotlivcům a zákazem diskriminace. V ostatním je legislativní odpovědnost vyloučena i pro podzákonnou normotvorbu. Velká Británie legislativní odpovědnost spojuje s legislativními orgány podzákonné normotvorby při zneužití jejich pravomoci. Parlament je pak z legislativní odpovědnosti explicitně vyloučen. 

Z těchto důvodů považuji současný přístup nejvyšších soudů k absolutní legislativní neodpovědnosti za neudržitelný a je otázkou času, kdy dojde ke změně právních názorů nejvyšších soudů, které dovodí alespoň částečnou míru legislativní odpovědnosti za legislativní (ne)činnost ze současné právní úpravy, nebo bude přijata explicitní ústavní či zákonná regulace Parlamentem.

Z výše uvedeného plyne, že evropské země mají tendenci postupně spojovat legislativní odpovědnost alespoň s prováděcí (podzákonnou) normotvorbou. Byť si toto Nejvyšší soud patrně neuvědomuje, dochází k tomu zřejmě z důvodu, že u normotvorby orgánů výkonné moci je značně potlačena politická odpovědnost, která bývá často uváděna na prvním místě při argumentaci proti zavedení legislativní odpovědnosti. 

Druhým možným přístupem de lega ferenda, bez současného zásahu do právního řádu České republiky, pak je zkusit dovodit legislativní odpovědnost ze OdpŠk. 

Vojtek poukazuje na tu skutečnost, že v situaci, kdy je odpovědnost státu upravována zvláštním zákonem, kterým je OdpŠk, těžko si lze představit právní argumentaci, která by zcela ignorovala předmětný zákon a nepokusila se formulovat dopad tohoto předpisu na daný problém. 

Z toho dovozuji, že Vojtek je názoru, že je minimálně žádoucí zamyslet se nad aplikovatelností OdpŠk pro případné dovození legislativní odpovědnosti do budoucna.

OdpŠk odpovědnost státu pak spojuje s nezákonným rozhodnutím dle ustanovení § 7 nebo, již v této práci často zmiňovaným, nesprávným úředním postupem dle ustanovení § 13. 

Aplikace nezákonného rozhodnutí dle ustanovení § 7 pak v sobě zahrnuje dva předpoklady. Musí jít o rozhodnutí, tj. o akt aplikace práva, kdy státní orgán použije obecné pravidlo právní normy na posuzovaný případ a rozhodne tak o právech a povinnostech individuálních subjektů, a současně musí jít o rozhodnutí nezákonné, kdy tuto nezákonnost není oprávněn posoudit si sám soud rozhodující o náhradě škody, ale je třeba, aby toto rozhodnutí bylo pro svou nezákonnost změněno nebo zrušeno. Z tohoto je pak patrno, že případné dovození legislativní odpovědnosti s odkazem na nezákonné rozhodnutí by bylo značně nepřiléhavé. Legislativní činnost má za úkol regulovat právní vztahy mezi neurčitým počtem adresátů, což je v přímém rozporu s rozhodnutím, které reguluje právní postavení určeným subjektům. V případě rozhodnutí se pak jedná o aplikaci normy právního řádu v souvislosti s regulací práv a povinností konkrétního subjektu, což je neslučitelné s povahou normativní činnosti. Dosavadní rozhodovací praxe nemusela čelit uplatnění nároku na náhradu škody z legislativní (ne)činnosti s argumentací o nezákonném rozhodnutí dle ustanovení § 7 předmětného zákona, a z tohoto důvodu dovozuji, že tato otázka není v praxi sporná.

Jiná situace nastává, pokud je nárok na náhradu škody uplatněn jako nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13, což je situace, ke které v rámci současného právního řádu České republiky dochází. Jak plyne z výše uvedeného, nejvyšší soudy legislativní (ne)činnost za nesprávný úřední postup nepovažují. Je tedy vhodné zamyslet se, zda je na místě uvažovat o extenzivním přístupu k předmětnému pojmu a považovat legislativní (ne)činnost za (nesprávný) úřední postup. K tomuto se pak v souvislosti s legislativní odpovědností za legislativní (ne)činnost přiklonil Vojtek. 

Byť by tento přístup jistě vyřešil spoustu problémů v předmětné právní oblasti, ani toto nepovažuji za vhodné řešení. Ze současné aplikovatelnosti OdpŠk plyne, že odpovědnost za nesprávný úřední postup vzniká při splnění jednotlivých podmínek v případě, kdy se nelze domáhat náhrady škody na základě nezákonného rozhodnutí, které se vyjadřuje k meritu věci a je tedy subsidiárním řešením. Nesprávného úředního postupu se lze tedy dovolat v případě, že úřední postup, který směřuje k vydání mocenského aktu, ať už rozhodnutí nebo normativního předpisu, nebyl učiněn v souladu s právním rámcem upravujícím tento postup. Je nutno však doplnit, že nesprávný úřední postup automaticky nepředurčuje vadnost obsahu mocenského aktu. Z tohoto pak plyne, že aplikovatelnost nesprávného úředního postup přichází v úvahu pouze tehdy, pokud byl vadný samotný proces předcházející vydání mocenského aktu, kdy samotný obsah mocenského aktu bude relevantní jen tehdy, je-li bezprostředně ovlivněn nesprávným úředním postupem. V ostatních případech se bude jednat vždy o nezákonné rozhodnutí dle ustanovení § 7.  Opačný závěr by znamenal dovození případné legislativní odpovědnosti pro případy, kdy by byl vadný proces přijímání normativních předpisů, nikoliv samotný obsah normativních předpisů, což je předmětem legislativní odpovědnosti. Z tohoto názoru pak vychází nález Ústavního soudu ze dne 22.9.1998, sp. zn. I. ÚS 245/98, který dovodil odpovědnost státu za škodu vzniklou při publikaci zákona na základě nesprávného úředního postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk, kde byla škoda zapříčiněna nedostatky při procesu publikace zákona, nikoliv obsahem zákona jako takového.   

Jak jsem již v prvním díle příspěvku v minulém čísle Právních rozhledů nastínil, způsobilá pro vznik škody je taková normativní (ne)činnost, která porušuje pravidla vztahující se k legislativnímu procesu, jež slouží pro účely regulace obsahu právních předpisů, a nikoliv regulace procesu jejich přijímání. Vždy je potřeba zjišťovat obsah hypotetické normy, z čehož lze případně dovodit vadnost současného obsahu právního rámce, a nikoliv vadnost postupu přijímání normativních předpisů. Z těchto důvodů jsem toho názoru, že ze současného znění OdpŠk legislativní odpovědnost dovodit nelze, protože nesprávný úřední postup dle ustanovení § 13 OdpŠk nedopadá na situace legislativní (ne)činnosti.

Nelze však opomenout ani skutečnost, že současná rozhodovací praxe nejvyšších soudů již zná legislativní odpovědnost dovozenou přímo z norem ústavního práva, což lze považovat za další možný přístup de lega ferenda dovozený ze současného právního řádu ČR. 

Tak tomu bylo učiněno v rámci stanoviska pléna ze dne 28. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (dále jen „stanovisko“), kde Ústavní soud shledal stát legislativně odpovědným za protiústavní nečinnost Parlamentu, který protiústavním omezením práva dle ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny způsobil vznik škody. Ústavní soud pak stěžovateli přiznal “kompenzaci za protiústavní omezení vlastnického práva“, což dle mého není nic jiného než náhrada (majetkové) újmy za legislativní (ne)činnost, kdy se Ústavní soud snaží, zřejmě pod tíhou precedenčních důsledků, předmětnou “kompenzaci“ za “náhradu škody vzniklou legislativní (ne)činností“ nenazývat. 

Náhradu škody regulovanou v právním řádu České republiky na zákonné úrovni, pak já osobně považuji za provedení ustanovení čl. 11 Listiny, které chrání majetek jednotlivce, do jehož vlastnictví je vznikem škody zasaženo. 

Zastávám názor, že pokud legislativní orgán jedná v rozporu s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy a ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny tím, že nerespektuje pravidla vztahující se k legislativnímu procesu, v důsledku čehož vznikne jednotlivcům škoda, lze s ohledem na absenci explicitní zákonné úpravy nárok za legislativní (ne)činnost dovodit přímo z ustanovení čl. 11 Listiny.

S tímto souvisí další možný přístup de lega ferenda plynoucí ze současného právního řádu ČR, kterým je dovození legislativní odpovědnosti na základě ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny. S tímto se pak pojí otázka, zdali lze ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny považovat za přímo použitelnou právní normu, které by se mohli adresáti dovolávat při neexistenci prováděcí zákonné úpravy, či zda je tato zákonná úprava s odkazem na ustanovení čl. 36 odst. 4 Listiny nezbytná. Já považuji názor o nutnosti provedení základního práva zakotveného v ustanovení čl. 36. odst. 3 Listiny za překonaný a považuji předmětné ustanovení za přímo použitelnou normu, která explicitně připouští možnost zákonné regulace a s tím spojeného omezení tohoto základního práva v odst. 4 stejného čl. Listiny. 

K tomuto názoru se přiklonil i Ústavní soud ve stanovisku, byť si toho dle mého sám není plně vědom. Pokud dovodil náhradu škody státu na základě ustanovení čl. 11 Listiny, popřel tím privilegované postavení OdpŠk, jako jediného právního předpisu, na základě kterého je možno domáhat se náhrady škody po státu. 

Explicitně se k tomuto Ústavní soud pak vyjádřil v nálezu ze dne 14.12.2011, sp. zn. Pl. ÚS 35/09, kdy stanovil, že: „Právní základ nároku jednotlivce na náhradu škody v případě trestního stíhání, které je skončeno zproštěním obžaloby, je třeba hledat nejen v ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, ale v obecné rovině především v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, tedy v principech materiálního právního státu.“, čímž byla popřena výhradnost OdpŠk pro uplatňování nároků na náhradu škody vůči státu, který tak výsostní postavení nepožívá. Stejný názor zastává i Pospíšil. 

Pro doplnění je však vhodné dodat, že i doposud existují názory, dle kterých ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny není přímo aplikovatelnou právní normou. Tento názor pak prezentují Kolba a Šuláková ve své odborné publikaci s názvem Nemajetková újma způsobená protiprávním výkonem veřejné moci. Tito pak v předmětné publikaci považují za nutné, aby byla textace ustanovení čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny změněna, popřípadě aby došlo k novelizaci OdpŠk, či přijetí zákona nového. Tímto pak podmiňují dovození legislativní odpovědnosti pro právní řád ČR. 

V této souvislosti se lze poohlédnout do právního řádu Rakouska a poukázat na ustanovení čl. 137 Federálního ústavního zákona, jakožto přímo použitelné ústavní normy zaručující možnost uplatnění náhrady škody z důvodu legislativních pochybení způsobující rozpor s komunitárním právem. Rozhodovací praxe nejvyšších soudů Rakouska pak považuje předmětné ustanovení čl. za přímo použitelnou právní normu.

Problém však může spočívat v samotném textu ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny, který spojuje náhradu škody s nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy, nebo s nesprávným úředním postupem, což činí situaci obdobnou té, která byla řešena v souvislosti s OdpŠk, přičemž zastávám názor, že není důvod vykládat pojem nesprávný úřední postup a nezákonné rozhodnutí jinak.

 

Dílčí závěr k úvahám de lega ferenda

Pojednání o případném dovození legislativní odpovědnosti ze současného právního řádu České republiky, lze tedy uzavřít s tvrzením, že za současného znění OdpŠk legislativní odpovědnost dovodit nelze, a to ani na základě argumentace o nesprávném úředním postupu dle ustanovení § 13 OdpŠk, jehož úprava je na legislativní (ne)činnost nepřiléhavá. 

Toto však nebrání tomu, aby byla legislativní odpovědnost dovozena přímo na základě ústavních norem, kdy výše uvedený zákon nepožívá monopol na regulaci náhrady škod za státem, popřípadě jiným nositelem veřejné moci. Jistě však bude nezbytné, aby nejvyšší soudy ve své rozhodovací praxi zaujaly názor obdobný jako činím já a legislativní odpovědnost dovodily čistě na základě základních práv jednotlivců zaručených Listinou bez existence prováděcí zákonné úpravy.

Je však zřejmé, že v současné době nejvyšší soudy, s ohledem na absenci explicitní právní regulace, nejsou nuceny dovodit legislativní odpovědnost výše uvedeným způsobem, kdy s ohledem na argumentaci, která odůvodňuje tento přístup, názor nejvyšších soudů považuji spíše za politický, než právní, kdy se nejvyšší soudy bojí důsledků, které by legislativní odpovědnost přinesla.

Tímto se dostávám k pravděpodobně čistšímu způsobu dovození legislativní odpovědnosti de lega ferenda, kterým je zakotvení legislativní odpovědnosti do právního řádu České republiky. 

Z výše uvedeného se nabízí možnost explicitního zakotvení legislativní odpovědnosti za legislativní (ne)činnost formou právních předpisů do právního řádu České republiky, čímž by byly nejvyšší soudy nuceny přehodnotit svůj názor o legislativní (ne)odpovědnosti. Zde mohu plně odkázat na navrhované možnosti Kolby a Šulákové, kteří navrhují změnu textace ustanovení čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny. 

Současně se nebráním ani možnosti regulace legislativní odpovědnosti na úrovni ústavních předpisů, jak to má zakotveno Ústava Rakouska v čl. 23, kde je tato legislativní odpovědnost vztažena na podzákonnou legislativní činnost. Možným řešením bezesporu je i přijetí zákona upravujícího legislativní odpovědnost nebo novelizovat současný OdpŠk.

Toto pak vše v souladu s obecnými předpoklady uvedenými v prvním díle příspěvku v minulém čísle Právních rozhledů.

 

Závěr k oběma příspěvkům

Cílem obou příspěvku bylo čtenáři předestřít současný právní stav regulace legislativní odpovědnosti v ČR, jakož i předestřít možný vývoj v této právní oblasti. Ze závěrů v příspěvcích učiněných je pak zřejmé, že v současné době žádné ustanovení právního předpisu v právním řádu ČR nepracuje s pojmem legislativní odpovědnost.  

V příspěvcích jsem však dovodil, že právo na náhradu škody lze dovodit přímo z ustanovení čl. 11 Listiny zakotvující právo na majetek, bez ohledu na ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny (a jeho přímou aplikovatelnosti), a na něj navazující OdpŠk, kdy právní předpisy regulující náhradu škody považuji za prováděcí předpisy tohoto základního práva dle ustanovení čl. 11 Listiny. 

Pokud mám zhodnotit současné postavení legislativní odpovědnosti v právním řádu ČR, jsem toho názoru, že není problémem nedostatek explicitní ústavní nebo zákonné úpravy, nýbrž hlavní nedostatek spatřuji v rozhodování nejvyšších soudů, kdy považuji výše uváděná rozhodnutí v oblasti legislativní odpovědnosti více za politická nežli právní. 

Jsem si vědom, že legislativní odpovědnost může při nevhodné právní regulaci způsobit značnou zátěž veřejného rozpočtu, jsem však názoru, že předpoklady pro legislativní odpovědnost, které uvádím prvním příspěvku, jsou způsobilé zajistit uplatňování legislativní odpovědnosti jen na nejzávažnější případy, u kterých by odmítnutí náhrady škody ze strany státu a jiných nositelů veřejné moci, znamenalo značné příkoří pro poškozené v rozporu se spravedlností. V tomto ohledu by bylo žádoucí tuto problematiku regulovat na zákonné úrovni, a to explicitním zakotvením buď v rámci OdpŠk, nebo v rámci samostatného zákona.

 

Článek je sepsán dle právní úpravy k 1.1.2025.

 

---

Citace:

¹ Např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26.9.2007, sp. zn 25 Cdo 2064/2005, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22.4.2008, sp. zn 25 Cdo 215/2006 nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13.7.2011, sp. zn 25 Cdo 1210/2009.

² Nález Ústavního soudu ze dne 8.7.2010, sp. zn. Pl. ÚS 36/08, Nález Ústavního soudu ze dne 9.2.2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10.

³ Nález Ústavního soudu ze dne 9.2.2011, sp. zn IV. ÚS 1521/10.

⁴ Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 24. března 2009, ve věci C-445/06, Danske Slagterier proti Bundesrepublik Deutschland

⁵ POSPÍŠIL, Ivo. In: Wagnerová a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR. 2012, s. 750.

⁶ Sněmovní tisk 1117/0, s. 10.

⁷ HRÁDEK, Jiří. Vztah mezi právní ochranou dle primárního práva a národní úpravou odpovědnosti státu za porušení komunitárního práva. Jurisprudence. Ročník XX, číslo 5/11, s. 31.

⁸ POSPÍŠIL, Ivo. In: Wagnerová a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR. 2012, s. 746

⁹ „[…] právní vztah, který za podmínek stanovených zákonem č. 82/1998 Sb. mezi poškozeným a státem či územní samosprávným celkem vzniká, je občanskoprávním vztahem odpovědnosti za škodu“ (VOJTEK, Petr, BIČÁK, Vít, Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci : komentář. 4. vydání. Praha : C.H. Back, 2017, xv, 2017, s. 223).

¹⁰ POSPÍŠIL, Ivo. In: Wagnerová a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR. 2012, s. 748.

¹¹ FIALA, Josef, ADÁMKOVÁ Kateřina a kol. Občanské právo hmotné. 3., opravené a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita, Doplněk, 2002, s. 378.

¹² UERPAMNN, Robert. Das öffentlische Interesse, 1999, s. 105.

¹³ HAJTE, Armin. Odpovědnost státu v Německu pod vlivem evropského práva. Jurisprudence. Ročník XX, číslo 5/11, s. 24.

¹⁴ K tomuto viz. níže.

¹⁵ VOJTEK, Petr, BIČÁK, Vít, Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci: komentář. 4. vydání. Praha: C.H. Back, 2017, xv, 2017, s. 174.

¹⁶ Tamtéž, s. 175.

¹⁷ Rozsudek nejvyššího soudu ze dne 15.6.2019, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014.

¹⁸ Tamtéž, s. 159.

¹⁹ Nález Ústavního soudu ze dne 9. 8. 2016 sp. zn. III. ÚS 157/16.

²⁰ TICHÝ, Luboš; HRÁDEK, Jiří. Odpovědnost státu za legislativní činnost. Praha: Centrum právní komparatistiky Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012, s. 162.

²¹ Ke stanovisku viz. výše.

²² Na tuto možnost poukazuje i VOJTEK, Petr, In: VOJTEK, Petr, BIČÁK, Vít, Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci : komentář. 4. vydání. Praha : C.H. Back, 2017, xv, 2017, s. 159 - 160.

²³ POSPÍŠIL, Ivo. In: Wagnerová a kol. Listina základních práv a svobod : komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR. 2012, s. 755.

²⁴ KOLBA, Jan, ŠULÁKOVÁ, Martina. Nemajetková újma způsobená protiprávním výkonem veřejné moci. Praha: Leges, 2014, s. 31 – 32.

²⁵ POTACS, Michal. Změna v rakouském právu odpovědnosti státu pod vlivem evropského práva. Jurisprudence. Ročník XX, číslo 5/11, s. 21.

²⁶ Viz. nález Ústavního soudu ze dne 9.2.2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10.

²⁷ KLECATSKY, Hans Richard. Notwendige Entwicklungen des österr. Amtshaftungsrechts, JBI 1981, s. 114.

Všechny články